FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO ESCOLA DE GOVERNO PROFESSOR PAULO NEVES DE CARVALHO PROGRAMA DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA POLÍTICAS PÚBLICAS E TERRITÓRIO: A experiência de Gestão Territorial dos Centros de Referência de Assistência Social do município de Belo Horizonte Soraia Pereira de Souza Belo Horizonte 2017 Soraia Pereira de Souza POLÍTICAS PÚBLICAS E TERRITÓRIO: A experiência de Gestão Territorial dos Centros de Referência de Assistência Social do município de Belo Horizonte Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em Administração Pública da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho da Fundação João Pinheiro como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Administração Pública. Orientadora: Prof. Dra. Carla Bronzo Ladeira Área de concentração: Assistência Social Belo Horizonte 2017 S729d Souza, Soraia Pereira de. Políticas públicas e território [manuscrito]: a experiência de gestão territorial dos Centros de Referência de Assistência Social do Município de Belo Horizonte / Soraia Pereira de Souza. -- 2017. [13], 159 f. : il. Dissertação (Mestrado em Administração Pública) - Fundação João Pinheiro, Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, 2017. Orientadora: Carla Bronzo Ladeira Bibliografia: f. 158-165 1. Assistência Social - Belo Horizonte. 2. Política social - Belo Horizonte. 3. Território - Belo Horizonte. I. Ladeira, Carla Bronzo. II. Título. 36(815.12) Soraia Pereira de Souza POLÍTICAS PÚBLICAS E TERRITÓRIO: A experiência de Gestão Territorial dos Centros de Referência de Assistência Social do município de Belo Horizonte Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em Administração Pública da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho da Fundação João Pinheiro como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Administração Pública. Área de concentração: Assistência Social Prof. Dra. Carla Bronzo Ladeira (orientadora) Prof. Dr. Bruno Lazzarotti Diniz Costa - FJP (examinador) Prof. Dra. Dirce Harue Ueno Koga - PUC-SP (examinadora) Belo Horizonte, 31 de março de 2017 “Sem a curiosidade que me move, que me inquieta, que me insere na busca, não aprendo, nem ensino". Paulo Freire AGRADECIMENTOS Agradeço à minha querida orientadora, Carla Bronzo, pelo carinho, dedicação e apoio. Foi um prazer conviver com uma pessoa tão generosa que, ao longo dessa caminhada, tanto me incentivou para que esse trabalho apresentasse contribuições teóricas e práticas no campo da política de assistência social. À Magali, amiga querida e dedicada gestora, por ter viabilizado todas as condições necessárias, sem as quais essa conquista não seria possível. À minha família pela compreensão das inúmeras ausências e por todos os momentos de convivência para recarregar as forças e continuar. Especial agradecimento a Kleber, meu amado companheiro de toda vida, pela paciência generosa e apoio incondicional. Obrigada pela leveza como conduziu a situação ao longo desses últimos dois anos. Ao Mateus, filho querido, luz da minha vida. À Haydée, amiga e companheira de todos os momentos, um exemplo de dedicação e fonte de inspiração para a vida e para o trabalho. À Eliete, amiga querida, cujo incentivo foi fundamental para a entrada no Programa de Mestrado. Obrigada pelo carinho e por fazer parte de minha vida. À Silvinha Mara, parceira e companheira, sempre presente e disponível. Obrigada pelo apoio e pelos momentos de alegria e descontração. À Silvia Cristina, pelo carinho e por ter sido tão presente. Aos companheiros da GPSOB por terem me acolhido com tanto carinho, pela compreensão das minhas ausências e pelo intenso aprendizado que foi ter participado de uma equipe tão dedicada e aguerrida na construção do SUAS em BH. Aos coordenadores de CRAS que generosamente disponibilizaram seu tempo para contribuir com a elaboração desse trabalho. Aos professores Bruno Lazzarotti e Dirce Koga por terem, generosamente, aceitado fazer parte da banca examinadora. RESUMO A presente dissertação analisa a experiência de gestão territorial dos Centros de Referência de Assistência Social - CRAS de Belo Horizonte com o objetivo de identificar os principais fatores intervenientes no exercício da gestão territorial no município. A incorporação da dimensão socioterritorial, inserida no modelo de gestão prescrito nas bases normativas do Sistema Único de Assistência Social - SUAS, envolve significativas mudanças na forma de conceber e operacionalizar a proteção social no campo socioassistencial. O enfoque territorial assume uma importância estratégica tanto para compreender as dinâmicas sociais que levam diferentes populações às situações de vulnerabilidade e risco social, quanto passa a ser percebido como espaço privilegiado de organização, de coordenação e de gestão. Por essas razões, ao assumir o território como espaço de organização e de intervenção, inaugura-se uma nova maneira de pensar o modelo de proteção social no campo socioassistencial, o que tem gerado grandes expectativas em torno da proteção social básica e do desempenho dos CRAS como equipamento capaz de valorizar arranjos participativos, fortalecer vínculos familiares e comunitários e mobilizar a partir da interação e da articulação com outros atores e serviços. Identificados os fatores que interferem na gestão territorial dos CRAS no referido município, espera-se que tal apontamento possa contribuir para o aprimoramento desse mecanismo, previsto pela recém-institucionalizada Política Nacional de Assistência Social - PNAS. Palavras-chave: território; gestão territorial; coordenação; assistência social; proteção social. ABSTRACT This dissertation analyzes the experience of territorial management of the Centers of Reference of Social Assistance - CRAS from Belo Horizonte with the objective of identifying the main factors involved in the exercise of territorial management in the municipality. The incorporation of the socio-territorial dimension, inserted in the management model prescribed in the normative bases of the Single System of Social Assistance - SUAS, involves significant changes in the way of conceiving and operationalizing social protection in the social assistance policy. So, the territorial approach assumes strategic importance both to understand the social dynamics that lead different populations to situations of vulnerability and social risk as it comes to be perceived as a privileged space of organization, coordination and management. For these reasons, assuming the territory as a place of organization and intervention, a new way of thinking about the social protection model in the social assistance policy is inaugurated, which has generated great expectations about Basic Social Protection and CRAS performance as an equipment capable of valuing participatory arrangements, strengthening family and community ties, and mobilizing through interaction and articulation with other actors and services. Identifying the factors that interfere in the territorial management of the CRAS in the mentioned municipality, it is expected that such an approach may contribute to the improvement of this mechanism, provided for by the recently institutionalized National Social Assistance Policy - PNAS. Keywords: territory; territorial management; coordination; social assistance policy; basic social protection. LISTA DE FIGURAS FIGURA 01 - Eixo da abordagem socioterritorial..........................................................................83 FIGURA 02 - As funções do CRAS................................................................................................ 88 FIGURA 03 - Demarcação das áreas piloto do Programa BH Cidadania e dos Núcleos de Apoio às Famílias - 2002................................................................................................................. 112 FIGURA 04 - Mapa das áreas de vulnerabilidade, segundo índice de vulnerabilidade da Saúde - IVS e localização dos Centros de Referência de Assistência Social......................................119 QUADRO 01 - Inovação das políticas públicas.............................................................................. 42 QUADRO 02 - Processos, mecanismos e instrumentos de coordenação e gestão territoriais............................................................................................................................................. 57 QUADRO 03 - Síntese das dimensões de análise.......................................................................... 66 QUADRO 04 - Distribuição de municípios por porte populacional.........................................................................................................................................79 QUADRO 05 - Variáveis para compor a taxa de vulnerabilidade conforme a NOB-SUAS 2005....................................................................................................................................................... 80 QUADRO 06 - Síntese das instâncias de coordenação do Programa BH Cidadania........................................................................................................................................... 109 LISTA DE QUADROS GRÁFICO 01 - Estrutura institucional de gestão para o CRAS................................................ 123 GRÁFICO 02 - Promoção da articulação intersetorial................................................................143 GRÁFICO 03 - Referenciamento da rede socioassistencial: conhecimento das entidades do entorno.............................................................................................................................................. 146 GRÁFICO 04 - Operação dos processos de referência e de contrarreferência pelo CRAS................................................................................................................................................ 150 GRÁFICO 05 - Relação entre a localização do CRAS e a aproximação com o público de maior vulnerabilidade..................................................................................................................... 154 GRÁFICO 06 - Formas de acesso das famílias aos serviços do CRAS....................................155 GRÁFICO 07 - Meios utilizados para efetivar a busca ativa..................................................... 157 LISTA DE GRÁFICOS LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ADRA Agência Adventista de Desenvolvimento e Recursos Assistenciais BPC Benefício de Prestação Continuada CadÚnico Cadastro Único do Governo Federal CCL Comissão de Coordenação Local CCR Colegiados de Coordenação Regional CEAS Conselho Estadual de Assistência Social CIB Comissão Intergestores Bipartite CIPS Câmaras Intersetoriais de Políticas Sociais CIT Comissão Intergestores Tripartite CMAS Conselho Municipal de Assistência Social CNAS Conselho Municipal de Assistência Social CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico CRAS Centro de Referência de Assistência Social CREAS Centro de Referência Especializado de Assistência Social EATM Equipe de Acompanhamento Técnico-Metodológico ECA Estatuto da Criança e do Adolescente FAPEMIG Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Minas Gerais FNAS Fundo Nacional de Assistência Social GEIMA Gerência de Gestão da Informação, Monitoramento e Avaliação GERASC Gerência Regional de Assistência Social GERPS Gerências Regionais de Políticas Sociais GPAS Gerência de Coordenação da Política Municipal de Assistência Social GPSOB Gerência de Proteção Social Básica GT Território Grupo de Trabalho sobre Território IBGE Instituto de Geografia e Estatística IQVU Índice de Qualidade de Vida Urbana IVS Índice de Vulnerabilidade da Saúde LOAS Lei Orgânica da Assistência Social LPUOS Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo MDS Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome NAF Núcleo de Apoio às Famílias NIR Núcleos Intersetoriais de Políticas Sociais OP Orçamento Participativo PAEFI Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos PAIF Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família PBF Programa Bolsa Família PBH Prefeitura Municipal de Belo Horizonte PETI Programa de Erradicação do Trabalho Infantil PGE Plano Global Específico PNAD Pesquisa por Amostra de Domicílio PUC-MG Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais RMV Renda Mensal Vitalícia SARMU Secretarias de Administração Regional Municipal SCFV Serviço de Convivência Fortalecimento de Vínculos SCOMARH Secretaria Municipal da Coordenação de Administração e Recursos Humanos SCOMF Secretaria Municipal da Coordenação de Finanças SCOMGER Secretarias de Coordenação Municipal de Gestão Regional SCOMPS Secretaria Municipal de Coordenação da Política Social SCOPLAM Secretaria Municipal de Governo, Planejamento e Coordenação Geral SIGPS Sistema de Gestão e Informação das Políticas Sociais SMAAS Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social SMAS Secretaria Municipal de Assistência Social SMPS Secretaria Municipal de Políticas Sociais SNAS Secretaria Nacional de Assistência Social SUAS Sistema Único de Assistência Social SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO......................................................................................................................... 29 1.1 Metodologia da pesquisa...................................................................................................32 2 TERRITÓRIO E COORDENAÇÃO DE POLÍTICAS: DEFINIÇÕES NECESSÁRIAS À EXECUÇÃO DA GESTÃO TERRITORIAL............................................................................35 2.1 Território e proximidade: os contornos da questão.......................................................35 2.2 Território e pobreza: faz sentido utilizar a categoria de território para entender processos de produção e reprodução da pobreza?...................................................................... 43 2.3 Coordenação e gestão territorial: definições conceituais..............................................47 2.3.1 Principai s mecani smos de coordenação.................................................................... 55 2.3.2 As dificuldades da atuação coordenada.................................................................... 61 2.4 A coordenação e a função da gestão territorial da Política de Assistência Social................................................................................................................................................ 64 3 GESTÃO TERRITORIAL NA PROTEÇÃO SOCIAL B Á SIC A ......................................69 3.1 Assistência social e seu novo marco regulatório........................................................... 69 3.2 A Inclusão da dimensão territorial na Política de Assistência Social.......................... 77 3.3 Gestão territorial na Proteção Social Básica...................................................................87 3.3.1 Articulação da rede socioassistencial:...................................................................... 92 3.3.2 Promoção da articulação intersetorial....................................................................... 97 3.3.3 Busca Ativa...................................................................................................................99 4 A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE E A DIMENSÃO TERRITORIAL.................................................................................................103 4.1 O processo de institucionalização da perspectiva territorial na política social do município de Belo Horizonte...................................................................................................... 103 4.2 Política de Assistência Social e territorialização: a complexa tarefa de convergir princípios e diretrizes nacionais com a realidade municipal...................................................111 4.3 CRAS e Espaço BH Cidadania: convergência de objetivos ou idealização de horizontes?.....................................................................................................................................117 4.4 A Gestão nos Territórios da Proteção Social Básica. 125 5 A EXPERIENCIA DE GESTAO TERRITORIAL DA PROTEÇAO SOCIAL BASICA NO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE..................................................................................131 5.1 Modelos de governança: conexões possíveis com a gestão nos territórios da Proteção Social Básica................................................................................................................. 132 5.2 Os principais instrumentos de gestão intersetorial nos territórios da Proteção Social Básica ........................................................................................................................................... 137! 5.3 As conexões entre a gestão territorial e o referenciamento da rede socioassistencial nos territórios da Proteção Social Básica...................................................................................144 5.4 Gestão territorial: a ação de busca ativa e os aspectos de mobilização comunitária.....................................................................................................................................152 6 CONSIDERAÇÕES FIN A IS.................................................................................................161 REFERÊNCIAS................................................................................................................................ 168 APÊNDICE........................................................................................................................................ 175 APÊNDICE A - Roteiro de entrevista aplicado aos entrevistados (entrevistas semiestruturadas)........................................................................................................................... 175 ANEXOS........................................................................................................................................... 180 ANEXO A - Estrutura organizacional da Prefeitura de Belo Horizonte 180 29 1 INTRODUÇÃO A Política Nacional de Assistência Social - PNAS, em suas diretrizes e normativas, apresenta o conceito de territorialização como um dos eixos estruturantes do Sistema Único de Assistência Social - SUAS, considerando a heterogeneidade e a desigualdade socioterritoriais presentes no país. Esse movimento introduziu novos parâmetros organizacionais na forma de conceber os serviços e as ações socioassistenciais, com ênfase no trabalho em rede e com foco em territórios caracterizados por vulnerabilidade e risco sociais. A concepção territorial mencionada inscreve-se nas recentes mudanças pelas quais a Assistência Social vem passando nas duas últimas décadas, no sentido de transitar de uma prática historicamente pautada por ações fragmentadas e segmentadas para estabelecer novos parâmetros de provisão de proteção social, a partir das múltiplas formatações das situações de desproteção, o que exige a busca por ações integradas e articuladas em diferentes dimensões (BRASIL, 2004). Nessa perspectiva, a atuação sobre o território representa o compromisso do poder público de estruturar e de planejar a oferta de serviços compatíveis com as particularidades identificadas nos territórios intraurbanos e, ao mesmo tempo, prevê a criação e ou expansão de uma rede de serviços públicos estatais em conformidade com aqueles já existentes. Nessa nova organização, os serviços socioassistenciais passam a ser ofertados tendo como ponto de partida a identificação dos problemas concretos, das potencialidades e da busca por respostas a partir da vinculação com o público destinatário da política em questão e com os demais serviços e políticas de base territorial. O Centro de Referência de Assistência Social - CRAS, unidade pública que oferta os serviços da Proteção Social Básica, é apontado pelo Caderno "Orientações Técnicas do CRAS" como o principal equipamento responsável por materializar o princípio da territorialização do SUAS. Todo CRAS em funcionamento possui, obrigatoriamente, duas funções exclusivas: a gestão territorial da Proteção Social Básica e a oferta do Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família - PAIF, independentemente de as fontes de financiamento serem municipais, estaduais ou federais (BRASIL, 2009a). No exercício da gestão territorial, o CRAS encontra-se no papel de articular os meios necessários para a realização de ações coordenadas que aproximem e integrem as atenções de proteção social direcionadas aos indivíduos e às suas famílias, integrando diferentes serviços públicos e as redes socioassistenciais e intersetoriais presentes no território. O propósito 30 dessas medidas é qualificar e propiciar maior efetividade às ações de assistência social e possibilitar à população o acesso às demais políticas públicas. Em muitas situações é possível evidenciar que, apesar das funções e atribuições do CRAS e dos serviços que lhe são pertinentes estarem estabelecidas de forma clara e articulada, não podemos deixar de considerar as dificuldades que esse equipamento vem encontrando para operar em sua plenitude. Nesses termos, não se pode deixar de reconhecer os desafios operacionais que se apresentam nesse processo, especialmente os que estão relacionados à implementação do CRAS e da gestão territorial. Questões relevantes vêm desafiando o sucesso desta trajetória, de forma que o avanço na sua implementação depende, cada vez mais, da busca por um entendimento mais preciso tanto dos fatores dificultadores quanto das alternativas que tenham o potencial de contribuir para o aprimoramento das capacidades institucionais daquele equipamento. Nesse trabalho parte-se da premissa de que para o desenvolvimento das ações socioassistenciais com ênfase territorial é necessário efetivar modelos de gestão mais participativos e coordenados com os atores locais e o público destinatário da política. A questão central a ser verificada é se a experiência de gestão territorial se traduz, de fato, em percursos coordenados e de cooperação entre os principais atores sociais e institucionais que atuam no território. Além disso, a pesquisa almeja identificar a existência ou não de instrumentos fundamentais à efetivação das ações territoriais, suas principais potencialidades, dificuldades e os desafios postos no processo de execução da gestão territorial realizada. A hipótese inicial a ser verificada é se no processo de implementação dos serviços socioassistenciais de base territorial realizados pelo CRAS no município de Belo Horizonte existem fatores intervenientes que comprometem a materialização dos princípios de coordenação e gestão territorial e, consequentemente, contribuem para a manutenção do padrão de fragmentação das ações realizadas e prejudicam a eficácia da proteção socioassistencial. A história do processo de transformação dos parâmetros da política de assistência social faz parte do meu cotidiano profissional, sendo que o vivenciei enquanto servidora pública durante mais de duas décadas. Contudo, não me bastou acompanhar passivamente o desenrolar do referido processo; inquieta-me tentar compreender como o conceito de território, na prática, tem sido assimilado e utilizado no planejamento, na organização e na oferta dos serviços socioassistenciais de base territorial. O meu interesse por esse tema iniciou-se no período em que colaborei com a implementação das ações de base local da política de assistência social no município de Belo 31 Horizonte, a partir do ano de 2002. Durante a minha trajetória profissional vivenciei a implantação da experiência piloto dos Núcleos de Apoio à Família - NAFs e a posterior evolução destes para os CRAS, a partir da publicação da PNAS em 2004 e da redefinição das proteções sociais do SUAS, por meio da Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais. Na busca por mapear e compreender a experiência da gestão territorial da Proteção Social Básica foi traçado um percurso teórico para o estabelecimento das dimensões de análise e do cenário institucional característico de Belo Horizonte, no qual a implementação do CRAS ainda está em processo. Desta forma, a dissertação está organizada em seis capítulos, incluindo a introdução e as considerações finais. O segundo capítulo busca traçar as principais discussões que situam o território enquanto um dos elementos centrais para o desenho e a coordenação de políticas sociais. Destaca-se a revalorização dos governos locais, fundamentada na necessidade de alcançar maior eficiência na execução das políticas públicas, com vistas a ampliar as capacidades e as competências dos atores envolvidos na sua provisão, em defesa de uma atuação mais flexível e ajustada às necessidades de populações expostas aos contextos de pobreza e de vulnerabilidades sociais. O capítulo também aborda a relevância de se adotar o enfoque territorial para o enfrentamento da vulnerabilidade, uma vez que essa dimensão (território) incide diretamente na produção e reprodução da pobreza e desigualdade. No terceiro capítulo buscou-se compreender a gestão territorial incorporada à Proteção Social Básica do SUAS, sob a responsabilidade de execução dos CRAS. Essa discussão foi norteada pelas já mencionadas significativas mudanças no arcabouço normativo da política de assistência social nas últimas décadas. Em se tratando do legado histórico que marca a assistência social no Brasil, esse aparato normativo foi de fundamental importância para introduzir uma nova forma de se conceber a gestão no campo socioassistencial, que passou a ser organizada em todo o território nacional sob a ótica de um sistema público descentralizado responsável pela execução de todos os serviços e ações socioassistenciais. A dimensão territorial, especificamente, incorporou novas funções à política de assistência social, exigindo um intenso processo de reformulação conceitual e de reorganização da rede de atendimento, de forma a ampliar a cobertura e a conferir maior efetividade à proteção socioassistencial. O mesmo capítulo retrata, ainda, a gestão territorial no campo socioassistencial, situando as ações que a compõem, conforme anunciadas pelos Cadernos de Orientação do CRAS: a promoção de ações intersetoriais, o referenciamento da rede socioassistencial e a busca ativa. Essas ações envolvem um conjunto de procedimentos de coordenação, de gestão 32 e de articulação a serem desenvolvidas pelos gestores dos CRAS. O quarto capítulo aborda a estrutura institucional e o modelo de gestão adotados pela Prefeitura de Belo Horizonte - PBH no contexto das reformas administrativas implementadas pelo município nos anos de 2000 e 2005. O intuito dessa abordagem foi buscar elementos para compreender a trajetória da territorialização da política municipal de assistência social e, dentro desse contexto, como ocorre o dimensionamento das ações de gestão territorial, objeto de análise da presente pesquisa. Expressos os pressupostos teóricos e as orientações normativas do SUAS nos capítulos anteriores, no quinto capítulo é apresentada a análise dos principais resultados da pesquisa empírica. Com isso, buscou-se compreender como os coordenadores de CRAS em Belo Horizonte percebem e avaliam a execução da função de gestão territorial, assim como os limites e possibilidades desta. Por fim, são traçadas as últimas considerações dessa dissertação, apresentando uma síntese das principais questões apresentadas pelos capítulos anteriores e da possível contribuição da pesquisa para o aprimoramento da função de gestão territorial no âmbito da Proteção Social Básica no município de Belo Horizonte. 1.1 Metodologia da pesquisa A pesquisa foi desenvolvida por meio de uma combinação de abordagens qualitativa e quantitativa, com a finalidade de compreender por que e como estão ocorrendo os supostos problemas de coordenação e de gestão territoriais nas áreas de abrangência dos CRAS belo- horizontinos. O trabalho foi desenvolvido em duas etapas. A primeira apoia-se sobre a pesquisa teórico-bibliográfica associada às normativas pertinentes ao SUAS, que incluem documentos e publicações afetos à Proteção Social Básica emitidos pelo Ministério do Desenvolvimento Social - MDS e pela Prefeitura Municipal de Belo Horizonte - PBH entre os anos de 2000 e 2016. A segunda etapa diz respeito à realização da pesquisa empírica feita por meio da aplicação de questionários semiestruturados (constituídos por questões abertas articuladas a 04 blocos de questões fechadas) direcionados aos 34 coordenadores de CRAS do município. O objetivo dessa última fase foi o de levantar informações mais específicas a respeito da gestão territorial e aprofundar a análise da mesma com a escuta dos principais atores responsáveis por coordenar o referido processo. 33 Para Minayo (2001), a abordagem qualitativa trabalha com o universo de significados, motivos, aspirações, crenças, valores, relações sociais, comportamentais e atitudes, elementos estes que não podem ser mensurados em análises quantitativas. Na pesquisa quantitativa, por sua vez, os dados são colhidos de forma padronizada, com características de maior objetividade para demonstrar regularidades e as interlocuções causais em determinados fenômenos. A mesma autora salienta que, embora esses métodos tenham naturezas distintas, não há sobreposição hierárquica de um em relação ao outro. Ao contrário, o que ocorre comumente é a utilização conjunta de ambos, em caráter complementar, de forma que “a realidade abrangida por eles interage dinamicamente, excluindo qualquer dicotomia” (MYNAIO, 2001, p.22). Para efeito desse estudo a estratégia da pesquisa baseia-se no método de estudos de casos múltiplos, ao envolver várias unidades de CRAS espacialmente distribuídas e com atribuições e funções similares. Em relação ao estudo de caso, Yin (2005) o identifica como uma investigação empírica provida de amplo foco temporal, ao permitir o estudo de fenômenos contemporâneos em curso, sobre os quais o pesquisador tem pouco ou nenhum controle. Isso se aplica especialmente aos casos em que os limites entre o fenômeno e o contexto não estão claramente determinados e nos quais múltiplas fontes de evidências podem ser utilizadas, sejam documentos, registros em arquivo, entrevistas, banco de dados, observação direta, observação participante e artefatos físicos. O estudo de caso pode ser restrito a uma ou a várias unidades, caracterizando-se como único ou múltiplo. Tais unidades podem ser definidas como indivíduos, organizações, processos, programas, fenômenos, bairros, instituições, comunidades, entre outros. A adoção do método do estudo de caso (direcionado a um ou mais casos) torna-se mais adequada quando o pesquisador pretende investigar o “como” e o “porquê”, além das oportunidades nas quais o pesquisador tenha baixo controle de uma situação que, por sua natureza, esteja inserida em contextos sociais complexos. Partindo disso, questionar “como” algo ocorreu possibilita a análise descritiva, ao passo que o “porquê” possibilita a análise explicativa, proporcionando perceber a evolução das situações ao longo do tempo e para as quais a verificação de incidências, por exemplo, pode contribuir para a produção de respostas e para a formulação de alternativas (YIN, 2005). Quanto à natureza da pesquisa, o autor citado destaca que o estudo de caso constitui uma estratégia de pesquisa que não pode ser classificada, a priori, como qualitativa nem como quantitativa, mesmo porque a utilização simultânea de ambos os métodos não apresenta, necessariamente, discordâncias ou conflitos. Considerando que o estudo de caso 34 requer múltiplos métodos e fontes para explorar, descrever e explicar um fenômeno em seu contexto, este pode fundamentar-se em qualquer conjugação de evidências tanto quantitativas quanto qualitativas, desde que elas sejam identificadas com base em um conjunto de procedimentos sistematizados e pré-especificados. A utilização do método qualitativo, apoiado pelo levantamento de alguns dados quantitativos, apresentou-se como meio adequado para realizar o mapeamento das principais ações e procedimentos adotados, além de incorporar à análise as concepções e a interpretação dos atores locais responsáveis por coordenar e realizar a gestão nos territórios. Portanto, embora não tenham sido utilizados instrumentos metodológicos mais sofisticados, foi possível apreender a forma como vem sendo operacionalizada a gestão territorial da Proteção Social Básica em Belo Horizonte, para além do ideal contido nas normativas do SUAS. 35 2 TERRITÓRIO E COORDENAÇÃO DE POLÍTICAS: DEFINIÇÕES NECESSÁRIAS À EXECUÇÃO DA GESTÃO TERRITORIAL O propósito deste capítulo é discorrer sobre as recentes alterações no campo da gestão pública referentes ao tema da coordenação e da adoção do território como eixo para o desenho e para a implementação das políticas sociais. O foco está direcionado aos microprocessos sociais e aos instrumentos de gestão (formais e informais) na produção de ações coordenadas e complementares entre diferentes serviços, programas e projetos de base territorial. Para cumprir tal objetivo, o texto está organizado em quatro subitens. O primeiro aborda as principais discussões em torno do papel estratégico dos níveis locais de governo e da incorporação de novos modelos de governança, cooperação e formação de redes participativas. No segundo, o foco é dirigido à conexão entre a dimensão territorial das políticas sociais e ao conceito de infraestrutura social, termo que compreende o território, simultaneamente, a partir da sua rede física de serviços e aspectos de sua organização social, colocando-o como categoria central para a formulação e para a gestão de políticas sociais. No terceiro subitem discorre-se sobre os conceitos de coordenação e os principais mecanismos na promoção de ações coordenadas, além dos principais entraves e constrangimentos a sua realização. Por fim, no quarto subitem, busca-se alinhar a concepção de coordenação de políticas à proposta de gestão territorial inscrita no SUAS, com o objetivo de compor o campo de análise no qual será desenvolvido o presente estudo. 2.1 Território e proximidade: os contornos da questão Nas últimas décadas, a atuação da gestão pública tem experimentado mudanças significativas diante de um universo institucional em rápido movimento e em crescente complexidade. Esse processo tem motivado a progressiva renúncia das formas tradicionais de governar - homogêneas e generalistas - em função da adoção de modelos de gestão que valorizem o contexto no qual os indivíduos estão inseridos, de forma a expandir a agenda às novas demandas sociais, introduzir novos atores no processo de formulação e implementação das políticas públicas e na aproximação dessas às necessidades específicas da população. Para Blanco e Gomà (2003) está em curso uma crise de governabilidade decorrente do entendimento de que a maneira tradicional de governar apresenta reduzida capacidade de 36 responder as novas demandas e as novas formas de vulnerabilidade e de exclusão social. Assim, é possível identificar crescentes questionamentos aos fundamentos clássicos da democracia representativa e da necessidade de ampliar os canais e as possibilidades de participação dos cidadãos nas decisões públicas. Conforme os mesmos autores, fatores como a crescente complexidade social, o acelerado desenvolvimento tecnológico-informacional, as mudanças ocorridas no mercado de trabalho e o surgimento de novas configurações familiares, culturais e demográficas demandam a adoção de modelos de regulação social que integrem o dinamismo e as incertezas das transformações sociais ao processo de governar que está em curso. Tal movimento coloca em cheque o modelo centralizado e burocrático de provisão de bem-estar que se vê diante de novas dinâmicas de exclusão social, pela diversidade das condições vida e pela emergência de novos valores sociais. Nesses termos, o modelo de gestão pública da estabilidade, centrado e hierarquizado, estaria sendo substituído pelo modelo da incerteza. Nesse contexto, são crescentes os questionamentos em torno da principal base da democracia representativa, que encontra no voto quase que exclusivamente o meio de viabilizar a participação dos indivíduos nos temas de seu interesse, assim como são crescentes as críticas às formas de ação coletiva baseadas somente na atuação de partidos políticos e sindicatos de massa. Tais mecanismos são considerados insuficientes por uma parcela cada vez mais significativa da sociedade, que se recusa a permanecer alheia às situações sociais e reivindica um papel mais ativo nos processos sociais e políticos. Essas são reflexões que exigem cautela, pois a adoção de novos enfoques e manejos pelo poder público pode se revestir de diferentes conotações. Por um determinado período prevaleceu na arena política um viés neoliberal, que propagava a incapacidade do Estado de coordenar as mudanças sociais, propondo o retorno ao mercado como a forma possível e eficiente de regulamentar as necessidades e os conflitos sociais. Em contraposição a essa perspectiva foram sendo pensadas novas configurações de provisão de bem-estar social, comprometidas com agendas de ampliação dos direitos sociais, de cidadania e maior envolvimento social, sem perder o viés crítico em relação aos modelos burocráticos tradicionais (BLANCO E GOMÀ, 2003). Para Bronzo (2005), essa crescente complexidade e o surgimento de novas demandas sociais impulsionaram a busca por enfoques que articulem diagnósticos mais ajustados à realidade e formas de atuação a partir de uma lógica que promova a interação de atores governamentais e não governamentais, reforçando a presença de elementos de pluralidade, flexibilidade, trabalho em rede e de participação, de maneira a criar maior dinamismo e 37 integralidade às ações da gestão pública diante da multidimensionalidade dos problemas sociais. Brugué e Gomà (1998) argumentam a favor de um “novo modelo de bem-estar social”, com a existência de uma administração pública mais estratégica, que se traduz em novos modelos de governança com ênfase em enfoques que levem a uma maior integralidade das ações públicas. O poder público deixa de ser um ator “onipotente”, dotado de superioridade e de uma legitimidade indiscutível, e passa a se relacionar com outros atores sociais - públicos, privados, comunitários e beneficiários das políticas sociais - para formular diagnósticos, definir prioridades e conferir às decisões e ações públicas maiores legitimidade e eficiência. Emerge desse processo o que Blanco e Gomà (2003), Brugué et al. (2001) e Brugué e Villès (2005) denominaram de “governo rede”, conceito que situa a política em termos de deliberação e dialoga com as dimensões de participação social e gestão de proximidade. Esse conceito implica em transitar de formas tradicionais de governar para modelos de governo e/ou de gestão capazes de alocar recursos coletivos e mecanismos de gestão de caráter mais relacional, com o potencial de gerir a complexidade das ações governamentais, articular a multiplicidade de atores envolvidos com o intuito de superar a fragmentação e de promover ações coordenadas e integradas. Significa romper com o agir isolado e imprimir na gestão pública o diálogo, a busca pela intersetorialidade, o desenvolvimento de parcerias a partir do reconhecimento de que a realidade é multidimensional e, por isso, demanda adaptação, articulação, atuação conjunta e o estabelecimento de mecanismos de gestão horizontais, incorporando uma cidadania cada vez mais reflexiva e crítica. Os novos modelos de governança - participativos e de aproximação - não se limitam apenas às técnicas de gestão pública ou em simples mudanças na dimensão operacional do Estado. O que tais modelos sustentam é a possibilidade de mudanças relevantes no núcleo central das relações entre Estado e sociedade. Trata-se da busca por um “Estado poroso”, na direção da construção de canais institucionais eficazes e legítimos, tendo como traço distintivo a dimensão relacional e a ampliação da participação social no processo decisório, como definem Blanco e Gomà (2003, p. 13): Governance1 participativa y de proximidad. Es decir, un nuevo enfoque de gobierno relacional que sitúa la política en términos de deliberación e implicación ciudadana pluralista, más allá de la concepxáón restringida de govemance como escenario de negociación de intereses entre grupos de presión. Y que, además, valoriza los aspectos de proximidad y de conformación de redes local-globales, más allá de los intentos de reconstrucción de capacidades nacional-estatales de gobierno. 1 "Grifo meu". 38 Para os autores mencionados, o entendimento proposto está relacionado à “repolitização do nível local”, o que se trata de observar o crescente empoderamento dos governos locais na produção e na oferta de políticas públicas, em especial das políticas de proteção social que, devido ao seu conteúdo e natureza, demandam maior poder de adaptabilidade e sensibilidade para com as especificidades de seu público destinatário. Nesses termos, os níveis locais de governo apresentam possibilidades reais de conferir eficiência às ações governamentais, pois são eles os que apresentam maior proximidade com a população, o que lhes confere capacidade de elaborar diagnósticos mais próximos das necessidades locais, além de ampliar os canais de comunicação e de participação. Contudo, existe um conjunto de políticas e de programas cuja implementação, com vistas a alcançar maiores amplitude e integralidade, depende da responsabilização dos níveis centrais de governo e/ou da interlocução entre os diferentes níveis governamentais. O compromisso é de renovar as relações entre os mecanismos de integração local e os distintos níveis de execução do aparato estatal. Blanco e Brugué (1998) enfatizam a necessidade de superar a relação tradicional ou dicotômica entre as esferas central e local. Em outras palavras, não se trata de destacar a centralidade do nível local em detrimento do âmbito central de governo, mas de apontar que, na provisão de bens e serviços de proteção social, as atribuições e competências especificas precisam estar bem definidas e que novas relações precisam ser estabelecidas para mediar as intervenções necessárias e cabíveis a cada um. Segundo (Brugué el al., 2001), as novas articulações de governança demandam o reconhecimento e a integração da complexidade do processo decisório e envolve a adoção de novas condutas e novos papéis entre o governo central e seus níveis subnacionais. Significa responder à dupla complexidade do processo político de operar mecanismos desde a integração vertical, multinível, até a incorporação de um número crescente de jogadores de forma horizontal, por meio da formação de redes participativas. Apesar de suas múltiplas conotações, destaca-se a definição de redes participativas entre diferentes atores e setores governamentais e comunitários, com características específicas e distintas das formas tradicionais dadas pelo controle hierárquico por parte do Estado ou pela ação do mercado. Redes locais, concebidas como potenciais espaços para compartilhamento de estratégias e objetivos comuns, se constituem como importantes mecanismos de coordenação na produção de ações cooperadas, em contextos territoriais específicos. 39 A ideia básica implica no paradigma de redes enquanto mecanismos de coordenação flexível, envolvendo atores múltiplos e independentes, dispostos a compartilharem objetivos, metas e recursos (tangíveis e intangíveis) a partir da compreensão de que cooperar e trabalhar de forma mais integrada é a melhor opção para aprimorar a entrega própria de cada política, assim como contribui para imprimir maior efetividade aos objetivos comuns (BORZEL, 1997 apud FLEURY, 2005). Para Blanco e Gomà (2003), as redes podem ser pensadas a partir de duas perspectivas: a horizontal, caracterizada pela participação de múltiplos atores locais, com algum grau de interdependência entre si e com interesse de compartilhar objetivos e a rede multinível, que abarca espaços temáticos de governança nos quais convergem lideranças locais e vários níveis territoriais de governo. Segundo esses autores, a lógica organizacional das redes horizontais e multiníveis - ambas inscritas em processos democráticos e participativos - apresenta o potencial de atenuar a possível dicotomia entre o local e o central. As redes horizontais são permeadas por relações mais ou menos conflituosas ou pela distribuição relativamente assimétrica de poder e são consideradas como os novos espaços de regulação social, nos quais os governos de proximidade encontram possibilidades de construção de metas, objetivos e ideais em torno da possibilidade de construção de projetos coletivos. As relações entre os diferentes atores (ou "nós") da rede apresentam-se em padrões mais ou menos estáveis, o que as diferenciam tanto de formas mais casuísticas quanto da formalização extrema da burocracia do Estado. As redes multiníveis, por sua vez, são caracterizadas por um sistema em que os governos locais compartilham definições de problemas e de políticas, levando a um padrão de confluência de proximidade entre os níveis local, regional e central, que se expressa pela capacidade dos mesmos de liderar, fornecer orientações estratégicas e convergir forças sociais em torno de objetivos mais amplos. Na proposta de Blanco e Gomà (2003) a superação da lógica tradicional de atuação da gestão pública rumo ao que convencionaram chamar de “governo em rede” demanda: [...] a) el reconocimiento, la aceptación y la integración de la complejidad como un elemento intrínseco al proceso político; b) un sistema de gobierno através de la participación de actores diversos en el marco de redes plurales; y c) una nueva posición de los poderes públicos en los procesos de gobierno, la adopción de nuevos roles y la utilización de nuevos instrumentos. Todo ello, sin embargo, no genera soluciones automáticas a los problemas del gobierno tradicional. La governance2 tiene planteados retos cruciales. En términos de funcionalidad, es decir, de capacidad para afrontar nuevas temáticas y satisfacer nuevas expectativas. Y en términos de legitimidad, es decir, de profundización democrática en clave más ciudadana y participativa (BLANCO E GOMÀ, 2003, p. 01). 2 “Grifo meu” . 40 Assim, a criação de redes de participação não envolve apenas o reconhecimento de uma pluralidade de atores, mas também a articulação destes atores em estruturas organizacionais comuns a partir das quais é possível compartilhar recursos, negociar prioridades e orientar a tomada de decisão, constituindo-se em um mecanismo estratégico para os governos locais ampliarem sua capacidade institucional de coordenar e de integrar os diferentes setores e níveis de governo envolvidos na gestão das políticas públicas. Ainda segundo Blanco e Gomà (2003), as experiências participativas e coordenadas - mesmo na perspectiva da coordenação horizontal por meio de redes - não eliminam as assimetrias e não implicam no desaparecimento das desigualdades ou de conflitos entre os diferentes atores e instituições. Esses mecanismos também são caracterizados por conflitos e assimetrias de poder e de informação e não se traduzem em situações simples, facilmente alcançadas. Ao contrário, as redes como espaços alternativos de coordenação e gestão de proximidade exigem a construção de normativas, empenho, disposição para a construção de consensos, adaptação, mudança de comportamento e um processo constante de aprendizado e de aprimoramento na gestão dos serviços públicos. O desafio, portanto, não é apenas integrar a diversidade dos atores existentes no processo governamental, mas também reconhecer a incerteza como um elemento intrínseco ao processo político e assumir que governar não é uma tarefa restrita a alguns poucos especialistas. O exercício de governo deve ser concebido como um processo aberto de aprendizagem, onde múltiplos atores, públicos e privados, a partir dos seus conhecimentos, de suas percepções dos problemas e de preferências possam participar e influenciar na tomada de decisões públicas. O trabalho em rede, segundo as discussões aqui propostas, supõe relações mais horizontalizadas e uma gestão de proximidade com os problemas concretos a partir do local de atuação. Significa construir respostas substantivas por meio da articulação e participação de várias forças e políticas públicas. Essa nova lógica requer atitude proativa de atores públicos e privados para enfrentar a tendência comum do isolamento institucional, além da criação de estratégias para incluir a participação da sociedade, da comunidade e das famílias e, sobretudo, abrir-se para o território onde se localiza. Exige ainda a vinculação às redes temáticas e institucionais responsáveis pela condução das políticas nos outros âmbitos de governo. Articular em rede significa, sobretudo, fazer contato, cada qual mantendo sua essência, mas abrindo-se a novos conhecimentos, à circulação das ideias e propostas na tentativa de forjar uma ação conjunta. Na medida em que se alcança o trabalho coletivo, cria-se a 41 tendência tanto de ampliar a oferta e de se aproximar da atenção integrada quanto de melhorar o desempenho de cada política social dentro do seu campo específico de atuação, pois a saída do isolamento, além de promover uma intervenção mais cooperativa e agregadora, contribui tanto para uma percepção mais abrangente dos problemas vivenciados nos territórios quanto para traçar de formas mais adequadas as intervenções necessárias. Há três fases para constituição de uma rede participativa e de governança: i. Superar a tendência burocrática tradicional e hierárquica com vistas a introduzir estruturas facilitadoras na condução relacional de processos e resultados; ii. Incorporar a pluralidade de atores e o reconhecimento da interdependência no momento de resolver os problemas e perseguir objetivos e resultados; iii. Estabelecer processos de institucionalização da rede, não no sentido estrutural do termo, mas com a previsão da existência de mecanismos de interação sustentados por parâmetros organizacionais e institucionais que promovam um determinado nível de estabilidade e rotina no desenvolvimento das atividades propostas. Nessa visão, as redes representam uma estratégia de vinculação e intercâmbio entre diferentes políticas, instituições, setores e indivíduos no desenvolvimento de ações conjuntas, sem perder identidade e especificidade. No entanto, essas são inovações que trazem para os governos locais desafios expressivos no sentido de compreender os mecanismos de identificação de prioridades, ampliar a capacidade de gestão dos recursos materiais, financeiros e humanos, gerar capacidade institucional para planejar, monitorar e avaliar, além da busca por coordenar os diferentes setores e níveis de governo envolvidos na gestão e execução das políticas sociais. Nos modelos de gestão centralizados e hierarquizados os instrumentos normativos geralmente eram baseados na obrigatoriedade e na coação por parte dos poderes públicos sobre o conjunto de atores sociais. Novos modelos de governança exigem novos instrumentos orientados a favorecer o intercâmbio e a cooperação entre a pluralidade de atores envolvidos no processo. Isso presume a existência de diretrizes institucionais que permitam gerar intercâmbio e a construção de respostas compartilhadas, cujo principal objetivo é ampliar as oportunidades das populações que habitam territórios, particularmente os mais vulneráveis. Assim, a dimensão de proximidade, o fortalecimento dos espaços locais de governo e a articulação de redes participativas constituem-se em estratégias relevantes e evidenciam elementos de inovação no campo da gestão pública. Significa introduzir gradativamente uma nova cultura política no fazer público, caracterizada pela capacidade de negociação, pela 42 autonomia na realização das funções e pelos meios de compatibilizar preferências (BLANCO E GOMÀ, 2003). Para deixar mais claro esse ponto, retratamos no quadro 01 abaixo a síntese elaborada por Blanco e Subirats (2009) sobre as principais diferenças entre as formas tradicionais e as inovações que ocorreram no campo das políticas de proteção social. Quadro 01: Inovação das Políticas Públicas Dimensões Formas tradicionais de atuação Novas orientações de atuação Foco das políticas Generalistas Territoriais Posição frente aos problemas Reativa Estratégica e proativa Papel do nível local Residual Protagonista Formas de intervenção Setorizada Intersetorial e transversal Atores da política Administrações públicas Redes participativas (horizontais e multiníveis) Fonte: Adaptado de Blanco e Subirats (2009) Não é trivial, no entanto, o rompimento com antigos padrões para consolidar novas referências no desenho e na provisão de proteção social, principalmente se considerarmos as características singulares e o processo de centralização que marcaram a criação e o desenvolvimento das políticas protetivas, em especial nos países em desenvolvimento. Assumir novas concepções na administração pública, com o alargamento dos processos democráticos requer atenção vigilante para evitar a reprodução de velhas práticas de gestão, nas quais as políticas são implementadas em bases territoriais, mas permanecem sem incorporar a lógica e as especificidades locais. Portanto, avançar para uma opção de gestão de proximidade não se trata apenas de um processo de desconcentração ou de descentralização das ações do Estado, mas de uma postura estratégica, que se ampara no conhecimento e reconhecimento do território como categoria central para o desenho e para a gestão da ação pública. Nesse primeiro ponto, foram discutidas concepções de governança e governo de proximidade, ressaltando a crescente importância do âmbito local de gestão e da estrutura organizativa das redes na produção de políticas públicas mais adequadas e responsivas às necessidades da população. Contudo, ter o território como elemento central para o planejamento e para a gestão das políticas sociais representa ainda o reconhecimento de que em territórios de vulnerabilidade e risco social as populações que ali residem enfrentam dificuldades adicionais para lidar com as situações de desproteção social (Lupton e Power, 2003; Richardson e Mumford, 2002; Torres e Marques, 2004; Bronzo, 2005). Trata-se dos 43 efeitos negativos resultantes da alta concentração de populações vulneráveis em determinados territórios. Esse debate diz respeito à conexão entre dimensão territorial das políticas sociais e a infraestrutura social, tema que segue abaixo. 2.2 Território e pobreza: faz sentido utilizar a categoria de território para entender processos de produção e reprodução da pobreza? Na seção anterior foi exposta a crescente valorização dos governos locais e das abordagens territoriais, que abrangem os aspectos da dimensão de proximidade e de redes na produção e integração das ações públicas. A valorização da dimensão local surge relacionada a novos modelos de governança na possibilidade de se constituírem em intervenções mais participativas e inclusivas em territórios de risco e vulnerabilidade social, o que se remete ao tema dos “efeitos de vizinhança” na concentração de populações em territórios caracterizados por deficitária rede de proteção social. Há várias controvérsias em torno da temática do território e da maior ou menor probabilidade de indivíduos, famílias e comunidades sofrerem exposição a situações de fragilização social em decorrência de seu local de moradia. Todavia, é possível identificar que, nas últimas décadas, a ocupação desordenada dos grandes centros urbanos tem despertado significativas preocupações devido ao crescente adensamento de populações em situação de pobreza em áreas consideradas degradadas ou de alta vulnerabilidade social. Em sentido amplo, esse processo tem se revestido de grande relevância, na medida em que estudos desenvolvidos por vários autores (Wilson, 1987; Lupton e Power, 2003; Richardson e Mumford, 2002; Torres e Marques, 2004; Bronzo, 2005) apontam que residir em áreas degradadas ou desprovidas de serviços públicos de qualidade alimentam e sustentam situações de exclusão e de isolamento social. Essa situação, na visão desses autores, traz dificuldades aos indivíduos e às famílias no que diz respeito à acumulação dos meios necessários para lidar com as adversidades e as privações às quais se encontram submetidos. Lupton (2003), ao abordar o declínio e a regeneração de áreas pobres na Inglaterra, parte de uma visão comum de que os problemas das áreas em declínio estão relacionados aos problemas estruturais de maior amplitude social. Em outras palavras, a seu ver existem áreas pobres porque os pobres existem. Indivíduos que possuem maior poder aquisitivo tendem a optar por residir em locais com moradias de melhor qualidade e, provavelmente, não morariam em bairros desprovidos de infraestrutura. Nessa linha de raciocínio, políticas sociais 44 com foco no território, por si só, não poderiam resolver os problemas das áreas pobres, uma vez que o padrão de desigualdade relaciona-se a questões mais abrangentes e de âmbito nacional (LUPTON, 2003). A existência de áreas pobres é parte do resultado de um sistema econômico e social desigual, originário de processos de grande concentração da riqueza socialmente produzida, o que envolve um conjunto de medidas e de intervenções amplamente articuladas e integradas no seu enfrentamento. Contudo, ainda segundo Lupton (2003), parte dos problemas das áreas em declínio está relacionada ao nível local. Sobre isso, a autora argumenta que os fatores locais são importantes e que os problemas das áreas pobres devem ser conectados com as suas próprias características e com a percepção de que viver nesses locais pode agravar as desvantagens individuais, coletivas e criar estigma social. Nesse ponto, a autora ressalta ser de fundamental importância o cuidado de não imputar às pessoas pobres qualquer tipo de “patologia social”, a partir de considerações pejorativas em decorrência da situação de pobreza. Lupton (2003) recorre aos estudos desenvolvidos por Wilson (1987) para demonstrar o interesse de pesquisas sobre os efeitos das desvantagens sociais decorrentes da concentração territorial de indivíduos em situação de pobreza, os chamados “efeitos de vizinhança” (neighborhood effects). Esses estudos investigaram as evidências sobre os prejuízos causados pela concentração dos operários negros e suas famílias em territórios economicamente estagnados e com baixa presença de serviços públicos e destacam que os efeitos negativos de residir em áreas de grande concentração de pobreza são maiores do que residir em áreas mistas ou heterogêneas. A concentração territorial de grupos em situação de desvantagem social abre espaço para a reprodução e para a ampliação de situações de desigualdade, mantendo indivíduos e famílias nas mesmas posições por gerações. Wilson (1987) apud Lupton (2003) observou que, em áreas homogêneas, com grande concentração de indivíduos em situação de pobreza, são maiores as barreiras para acesso de seus moradores a bens e recursos públicos de qualidade, agravando a situação na qual se encontram e reforçando a deterioração dos laços sociais e comunitários. Ao tratar desse tema, o conceito de infraestrutura social proposto por Richardson e Mumford (2002) contribui para essa compreensão. As autoras definem vizinhança em duas dimensões: pessoas e lugares, incorporando nessa definição tanto os serviços públicos e as estruturas de apoio existentes (escolas, unidades de saúde, igrejas, transporte público, área de lazer, meio ambiente saudável, oportunidades de trabalho) quanto a organização social compreendida a partir de relações de amizade, identificação mútua, grupos informais, normas 45 e regras que, conjuntamente, operam como importantes mecanismos de controle social e incidem na formação de padrões de sociabilidade. Ainda segundo Richardson & Mumford (2002), comunidade e vizinhança não representam apenas um coletivo de indivíduos, mas são moldadas pelos serviços ofertados e pela forma como as pessoas vivem nessas localidades e influenciam mutuamente umas as outras. Ambas as operações, o acesso a serviços/recursos e as formas de organização social afetam a viabilidade de uma vizinhança. Nesses termos, vizinhança importa e a sua conformação pode resultar tanto no fortalecimento quanto na fragilização dos laços sociais e comunitários. Conviver em espaços degradados, com baixa infraestrutura social pode ser um poderoso combustível para fragilizar os laços de integração social, desencadeando padrões de sociabilidade que podem ameaçar a boa convivência, ampliando os aspectos de segregação e visões negativas sobre a comunidade. Da mesma forma, fragiliza as relações das pessoas com a sociedade e com as instituições sociais, desconectando-as de expectativas positivas sobre a vida e o futuro. Como nos aponta a passagem abaixo: [...] Ainda que não seja possível identificar um consenso entre os autores sobre a descrição do fenômeno da vizinhança, nem tampouco sobre os mecanismos que o produzem, todos concordam com a ideia de que o isolamento social é sempre lesivo para os segmentos sociais mais pobres e vulnerabilizados. Ele fragiliza os laços de integração social e desencadeiam mecanismos sociais de reprodução da pobreza e das desigualdades, ao mesmo tempo em que produz novos padrões de sociabilidade e novas formas de vida nem sempre compatíveis entre si. Esse isolamento pode ser expresso tanto em termos territoriais, na distância física (dificuldade de acessibilidade), como em termos socioculturais, inclusive simbólicos (Projeto Instituto do Milênio, 2005 apud SANT’ANA, 2004, p. 05). Outros estudos empíricos (TORRES E MARQUES, 2004) apontam a relação entre residir em regiões destituídas de infraestrutura física e social e as baixas taxas de escolaridade entre os jovens, altas taxas de desemprego e menores chances de obter emprego formal. Além dessas, outras situações de risco são observadas, tais como elevado índice de evasão escolar, gravidez na adolescência, mortalidade infantil, dentre outros. Os efeitos negativos da pobreza e das situações de vulnerabilidade são amplificados quando ela é espacialmente concentrada, como reforça a colocação abaixo: É possível argumentar que áreas de regiões metropolitanas apresentam tal superposição de carências e elementos socialmente negativos, que apenas uma combinação de políticas de grande amplitude concentrada espacial e temporalmente poderia fazer frente ao problema de forma eficaz. Soma-se a isso a evidência de que, muitas vezes, essas áreas da cidade se encontram em crescimento demográfico acelerado (MARQUES E TORRES, 2004, p. 33). Nesse ponto, Bronzo (2005) faz uma importante distinção entre pobreza e vulnerabilidade, ao afirmar que “nem todos os que se encontram em situação de 46 vulnerabilidade são pobres e nem todos os pobres são vulneráveis da mesma forma”, apresentando entre si diferentes capacidades para alteração das situações vivenciadas. Aponta que qualquer estratégia que busque a superação da pobreza ou das situações de vulnerabilidade precisa incluir necessariamente as pessoas no diagnóstico dos seus problemas e na construção de alternativas para solucioná-los. A mesma autora situa também as diferentes concepções de pobreza e suas diferentes formas de mensuração, o que resulta em distintas formas de identificação da população em situação de pobreza, além de diferentes alternativas na elaboração de respostas e estratégias de intervenção. Cita, a princípio, a definição mais tradicional, que é o enfoque monetário da pobreza, cujo foco está relacionado ao dimensionamento de linhas de pobreza absoluta ou relativa. Em segundo, apresenta a perspectiva das necessidades básicas insatisfeitas, dimensionada para identificar déficits de acesso a determinados bens e serviços. No terceiro momento, coloca a pobreza como privação de capacidades, enfoque centrado no desenvolvimento humano e na aptidão das pessoas para lidar com suas desvantagens pessoais e sociais. Essa privação dificulta tanto alcançar um patamar de renda quanto transformar a renda em meio de vida satisfatório. O quarto é o enfoque da exclusão social que visa a dimensionar os indivíduos que estão fora dos ciclos produtivos. Esses dois últimos enfoques trazem a percepção de que a pobreza é relativa e conectada com as dimensões políticas, morais e culturais de cada sociedade. Em alguma medida esses conceitos estão relacionados à privação relativa com relação à renda, que, por sua vez, pode produzir a privação absoluta com relação às capacidades ou a dificuldade de acesso à bens e serviços que pode agravar as situações de pobreza. Todavia, outras dimensões devem ser necessariamente relacionadas, pois as pessoas apresentam diferentes necessidades, características desiguais em relação a seus atributos físicos (idade, gênero, raça) e diferentes perspectivas relacionais e sociais, o que envolve uma abordagem afinada com a concepção de vulnerabilidades e o reconhecimento das múltiplas dimensões da pobreza. Esse último orienta-se por processos que valorizam o território: o acesso a serviços públicos de qualidade, fortalecimentos dos mecanismos de integração social e das relações familiares, sociais e comunitárias, que, articulados, podem conferir aos indivíduos e às suas famílias não apenas renda e capacidades, mas também identidade e sentimento de pertencimento, ampliando seu universo informacional e cultural. Conforme a perspectiva descrita, os efeitos do território e/ou as relações de vizinhança expressam importantes dimensões na formulação de modelos de proteção social mais 47 sensíveis e próximos das necessidades de populações expostas às situações de pobreza e de vulnerabilidade social. Segundo Bronzo (2005, p. 179), Reconhecer a heterogeneidade da pobreza e a diversidade de formas de manifestação demanda estratégias de ação moldadas a partir das necessidades das pessoas e famílias, mais flexíveis e sensíveis para captar especificidades. Em decorrência desse reconhecimento, três questões emergem como centrais para o desenho de políticas de inclusão social: a) a centralidade do território para as políticas sociais, seja como elemento para o diagnóstico e focalização como objeto da intervenção; b) a noção de infraestrutura social, que combina a noção de território com a de comunidade e c) a atenção necessária à formas flexíveis de provisão dos serviços. A ênfase na dimensão local e territorial, o investimento em infraestrutura social nas suas dimensões comunitárias e relacionais e a busca por novos modelos de gestão, que valorizem a proximidade e redes multiníveis e horizontais, estão diretamente conectadas à necessidade de mudanças na atuação da gestão pública, com ênfase na reformulação de suas estratégias de ação e no aperfeiçoamento dos mecanismos de coordenação entre os diferentes setores responsáveis pela execução das políticas. Considerando tais argumentos, no próximo subitem o foco direciona-se aos principais argumentos a favor de ações coordenadas entre distintos setores e atores governamentais, bem como as condições e os desafios de sua consolidação. 2.3 Coordenação e gestão territorial: definições conceituais A fragmentação das ações governamentais é tida na atualidade como um dos principais desafios a ser enfrentado no campo da gestão pública, pois evidencia múltiplos problemas de coordenação e a perda de consistência na formulação e na implementação das políticas públicas. Martins (2003), ao tratar do tema, identifica que resultados mais efetivos e eficazes da ação governamental requerem a superação da fragmentação e o crescente aperfeiçoamento dos mecanismos propulsores de coordenação de maneira a prover coerência e integração na produção e na oferta de bens públicos. Para aquele autor, os inexpressivos resultados da gestão pública e a necessidade de produzir ações coordenadas para enfrentá-los são justificados por diversos fatores, entre eles, cabe citar: i) a crescente escassez de recursos e a pressão por maior eficiência dos gastos públicos; ii) o surgimento de novas demandas e valores sociais que passam a pressionar a agenda pública; iii) a crescente pressão por mecanismos democráticos na eleição de prioridades; iv) reinvindicação por ações públicas baseadas nos princípios da eficiência, eficácia e accountability; v) a crescente complexidade dos processos decisórios, dada a 48 multiplicidade de atores e níveis governamentais envolvidos e vi) a tendência natural das instituições competirem umas com as outras por poder e recursos, em detrimento da cooperação (MARTINS, 2003). Essa multiplicidade de fatores se associa à percepção de que as situações de desproteção social não respondem a uma única causa, mas que correspondem a problemas multidimensionais e multicausais. Sobre isso, há que se considerar que o enfrentamento por meio de ações isoladas e setoriais não tem apresentado resultados condizentes com as necessidades da população, o que impõe expressivos desafios para o setor público, que deve encontrar formas de melhorar sua atuação e alcançar resultados mais efetivos. Para Peters (1998), coordenar a oferta de políticas públicas equivale à necessidade de assegurar que as várias organizações - públicas e privadas - não produzam falhas ou redundâncias na provisão e entrega de serviços e, assim, cheguem a resultados mais satisfatórios e produzam serviços públicos com maior qualidade. A seu ver, a forma tradicional como está organizada a estrutura governamental (dividida em setores, agências, departamentos) representa um fator dificultador frente à necessidade de realização de ações coordenadas; imbróglio este que vem demandando a busca por coesão e coerência. Demanda, ainda, o estabelecimento de meios para mitigar os conflitos político e burocrático e promover uma perspectiva holística, que possibilite olhar os problemas de forma mais abrangente e de maneira a expandir as possíveis soluções. Ao discutir as questões da “coordenação da administração” e a “coordenação das políticas e programas” como duas dimensões que apresentam importantes distinções entre si, mas ao mesmo tempo estão interligadas e se complementam, o autor mencionado considera que as formas de conduzir as relações entre a diversidade de setores e atores na formulação e implementação das políticas públicas influenciam de forma diferenciada o alcance dos resultados e a produção de ações coordenadas no âmbito da administração pública. Para aquele autor, a “coordenação da administração” está relacionada à perspectiva que a literatura denominou de concepção bottom-up ("de baixo para cima"). O mesmo conceito está também relacionado ao estabelecimento de relações horizontais, de pactuação e de diálogo entre os diferentes atores e níveis governamentais, no que diz respeito a processos de tomada de decisões negociadas e ainda compreende a ideia de aprendizagem e de adaptação. A “coordenação das políticas e programas”, por seu posto, está relacionada à perspectiva denominada de top-down ("de cima para baixo") e envolve relações verticais e hierárquicas. Nesse modelo, o planejamento e a formulação ficam a cargo de atores da alta 49 cúpula governamental, estando o foco direcionado para a decisão política. Nesse caso, qualquer dificuldade ou falha entre o formulado e o executado está diretamente relacionada à ausência de uma gestão eficiente. De forma geral, Peters (1998) afirma que ambas as perspectivas não devem ser abordadas de forma antagônica. Em certa medida, para o autor, a escolha entre coordenação administrativa e política é um falso dilema. Ele aduz que a efetividade no processo de coordenar está em encontrar equilíbrio entre a formulação dos problemas, as opções para seu enfrentamento e os meios para a sua implementação. Ademais, coordenar de forma eficiente exige do setor público mudanças nas suas estruturas organizacionais e nas suas formas tradicionais de atuação. Trata-se de criar estratégias para alterar processos altamente hierarquizados, verticalizados e compartimentalizados, além de adotar procedimentos e práticas flexíveis, capazes de ultrapassar as especializações setoriais e incorporar diferentes capacidades e contribuições com o objetivo de promover coordenação e integração das ações na esfera pública. A partir dessas considerações, o mesmo autor apresenta três modelos de coordenação: “coordenação positiva”, “integração de políticas” e “estratégias de governo” . A "coordenação positiva" é aquela que produz formas de trabalho conjunto, envolve o diagnóstico e o reconhecimento mútuo das situações a serem tratadas, as delimitações das ações a serem compartilhadas, a expressão dos resultados e dos acordos entre atores institucionais dispostos a cooperar entre si, sendo que essa cooperação é baseada nos limites organizacionais e dos marcos legais estabelecidos. A novidade dos processos de coordenação positiva é que os atores envolvidos na implementação de políticas (geralmente aqueles de menor hierarquia organizacional) procuram chegar a acordos sobre práticas de implementação conjunta. Por consequência, as redes de coordenação emergem em uma lógica mais participativa, referindo-se às situações nas quais os participantes devem simultaneamente buscar resolução de problemas e dos conflitos na produção e na entrega de bens e serviços. A coordenação denominada "integração de políticas” envolve o desenvolvimento de acordos em nível macro para tornar compatíveis as missões das organizações e, assim, superar contradições, ultrapassando, dessa forma, a coordenação operativa presente na entrega de serviços. Por sua vez, o modelo denominado "estratégias de governo" (também entendida como “coordenação intergovernamental”) é reconhecido como o nível máximo de coordenação, no qual se supõe o alcance de acordos substanciais e de ações intersetoriais ou transversais, não só em torno dos objetivos das organizações, como também em relação à 50 visão que se deve ter sobre o futuro das políticas públicas e do governo. Ao contrário das duas modalidades iniciais, que podem convergir para um campo particular da administração pública, o terceiro modelo geralmente está direcionado a processos amplos de desenvolvimento econômico e social de um país. No entanto, a eficácia desse modelo para gerar impactos significativos pressupõe negociações, alianças estratégicas, compartilhamento de informações e a criação de meios de interlocução entre os diferentes níveis de governo e de gestão. Nesses termos, coordenação deve ser reconhecida como um procedimento para eliminar redundâncias e contradições, considerando-a como uma possibilidade factível de desenvolver políticas abrangentes, assegurar prioridades e reduzir o conflito político e burocrático. Trata-se de criar formas de coordenação entre os diferentes níveis de governo e ou suas agências, de maneira a construir consensos entre os diferentes entes envolvidos. Nesse sentido, coordenar envolve profundas alterações na forma de operar da gestão pública, requer comportamento colaborativo e a existência de relações de reciprocidade e de confiança entre os atores envolvidos (PETERS, 1998). Nessa perspectiva, Repetto (2009) define a coordenação de políticas da seguinte maneira: [... ] proceso mediante el cual se va generando sinergia entre las acciones y los recursos de los diversos involucrados en un campo concreto de la gestión pública, al mismo tiempo que en dicho proceso se va construyendo [...] un sistema de reglas de juego formales e informales, a través de las cuales los actores participantes encuentran fuertes incentivos para cooperar [...]. El mencionado proceso generará realmente una valorable coordinación cuando derive en la fijación de prioridades, en la asignación acordada de responsabilidad [...], en la decisión de qué y cuántos recursos movilizar y, por último y quizás lo más relevante, en una implementación que se aproxime de modo importante a aquellos objetivos planteados por los responsables de las políticas y programas sociales (REPETTO, 2009, p. 191). Em abordagem semelhante, Licha e Molina (2006) reafirmam que a questão da coordenação de políticas não está relacionada apenas ao seu desenho ou conteúdo, mas diz respeito também ao processo por meio do qual está sendo conduzida a formulação e a implementação da política, seus limites e possibilidades. Dessa forma, a coordenação, compreendida como processo, precisa convergir para uma conjugação de características que envolvem a interação entre as seguintes dimensões: i) política e técnica; ii) o desenvolvimento de processos participativos e acordados; iii) a interação entre as dimensões horizontal e vertical e iv) os diferentes graus ou níveis de realização, seja o nível macro, meso ou micro. No debate entre política e técnica, primeira característica apontada pelos autores referenciados, tem-se que a dimensão política visa a promover convergências e acordos no desenho e na implementação das políticas, ao passo que a dimensão técnica requer 51 experiência e perícia especializadas no diagnóstico de problemas e na preparação de opções para as tomadas de decisões. Essas dimensões estão presentes em todo o processo de coordenação, tornando-se um "modo de governar” que pode gerar legitimidade, aprendizagem e eficácia. A valorização de processos participativos e acordados, apontada pelos autores como a segunda característica, deve incluir de fato os atores relevantes de cada agência ou setor. O objetivo é gerar coesão entre as ações e os recursos das várias partes envolvidas, por meio de incentivos que os levem a cooperar e a estabelecerem acordos que se traduzam em políticas públicas concretas. A terceira característica, compreendida como complementaridade entre as dimensões horizontal e vertical, está diretamente relacionada à interlocução entre diferentes entes governamentais. A dimensão horizontal está mais direcionada aos governos subnacionais, responsáveis pela implementação e pela oferta direta de serviços à população, enquanto a segunda, a coordenação vertical (também chamada de coordenação intergovernmental), está relacionada aos governos centrais, uma vez que envolve processos de tomada de decisão de maior amplitude. A coordenação vertical (ou hierárquica) é fundamental para garantir a articulação dos esforços entre entes governamentais, agências e departamentos, mediante um trabalho acordado e compartilhado. A maior efetividade dessa modalidade de coordenação consiste na sua capacidade de criar interlocução entre os diferentes níveis de execução de forma complementar, apoiando-se cada vez mais na coordenação horizontal e na formação de redes intersetoriais para o desenvolvimento das diferentes políticas e programas. A quarta característica diz respeito aos diferentes níveis que a coordenação como processo pode alcançar ou ser desenvolvida: macro, meso e micro. Nessa visão, a coordenação pode ser de âmbito nacional, regional, municipal ou local e responde a diversos níveis de gestão política e técnica. Independentemente de seu alcance ou nível, a coordenação constitui um processo que recorre a uma gama de mecanismos, instrumentos, normas e procedimentos de gestão que dependem do grau de desenvolvimento institucional preexistente (LICHIA E MOLINA, 2006). Nessa direção, apreende-se das discussões de Peters (1998), Licha e Molina (2006) e Repetto (2009) a possibilidade de existência de uma ampla gama de fases e níveis de coordenação, estreitamente relacionadas entre si e condicionadas a situações específicas e a escalas que variam do nível mínimo para o máximo (ou vice-versa), de acordo com a natureza e o conteúdo da política. Logo, é possível inferir a coexistência de diferentes maneiras por 52 meio das quais é possível obter processos coordenados e cooperados. Estes incluem desde decisões independentes até estratégias de integração, passando por consultas, negociações, consensos, construções coletivas e interação. Licha e Molina (2006) salientam ainda que processos coordenados pressupõem a criação do que a literatura denominou de “sinergia3". Esses autores classificam o referido termo em quatro tipos: i) “cognitivas”, que estão relacionadas à troca de informações e de conhecimento entre os diferentes setores e atores envolvidos; ii) “processos e atividades”, que condizem com a implementação de ações estratégicas e cooperadas entre as diferentes partes; iii) “recursos”, cujo objetivo é de estabelecer ações articuladas e complementares e iv) “autoridade”, considerando que coordenação exige decisão e força política para criar convergências. Em síntese, coordenação pode ser compreendida para além das grandes decisões políticas, estando presente na gestão cotidiana dos serviços, programas e projetos, o que nos leva a considerar que coordenação deve interagir entre as diferentes perspectivas: política e técnica, hierarquia e acordos vertical e horizontal. Aquele viés interage ainda com diferentes alcances (macro, meso e micro), que incluem distintos níveis de governo, políticas setoriais, agências, departamentos e atores, cujo fim é envidar esforços e criar sinergias que favoreçam o alcance de objetivos compartilhados. De acordo com o nível alcançado na escala, o exercício de coordenar tende a ter um caráter mais ou menos amplo com viés minimalista ou maximalista. Conclui-se, portanto, que coordenação se aplica também aos microprocessos sociais, abrangendo distintas políticas implementadas com foco em recortes territoriais, que, ao dividirem a mesma área de abrangência, precisam ser direcionadas para atuarem em uma lógica coordenada, com o objetivo de alcançar níveis de convergência e de integração na entrega de seus serviços. Peters (1998) refere-se à integração operacional como “coordenação na base”, que se dá essencialmente no momento de prestação de serviços, envolvendo, inclusive, o contato direto com os beneficiários. Nas palavras do próprio autor: Essa perspectiva de coordenação e implementação de baixo para cima utilizaria a experiência e o conhecimento dos servidores de mais baixo escalão que estão em contato direto com os usuários dos programas. Ademais, se a coordenação é enfatizada no nível mais baixo da organização, os destinatários das políticas teriam ampliadas as condições de sinalizar ao governo de forma mais eficaz do que se a 3 Sinergia é um termo de origem grega (synergía) que significa cooperação. Representa trabalho ou esforço para realizar uma determinada tarefa considerada complexa, que pode atingir seu êxito ao final, quando se percebe o todo maior que a soma das partes. 53 coordenação fosse concentrada no topo das unidades departamentais (PETERS, 1988, p. 38, tradução minha). As ações de coordenação nos níveis hierárquicos mais operacionais exigem necessariamente a dimensão de proximidade com os problemas e as demandas de populações e comunidades territorialmente localizadas. Nesta relação, novos elementos são agregados à concepção da ação local, seja pela perspectiva da atuação referenciada no território, seja pela necessidade de resolver problemas reais, permeados pela relação do público com o serviço ofertado, o que muitas vezes se reflete na criação de novos mecanismos de coordenação e de compartilhamento entre instituições e atores que tradicionalmente operam de forma separada. Partindo dessa premissa, conceitos como intersetorialidade e integração tornaram-se fundamentais para as políticas públicas e, em particular, para as políticas sociais. O desafio, portanto, reside na forma como os problemas supostamente setoriais serão avaliados e abordados de maneira a dar maior coerência e convergência às intervenções públicas na oferta de atenção aos beneficiários, sejam eles o indivíduo, a família e o território (NOGUEIRA, 2007). Cunill-Grau (2005) argumenta que a noção de intersetorialidade conceitualmente refere-se a duas premissas. A primeira trata da sua base política e aponta a integração entre setores como uma forma de promover integralidade das ações públicas. A outra, de características técnicas, baseia-se na suposição de que a integração entre os setores permite que as diferenças entre eles possam ser usadas de forma produtiva para resolver problemas sociais complexos na medida em que seja possível compartilhar e otimizar os recursos. A intersetorialidade faz parte de diferentes fases de uma política (formulação, execução e avaliação) e de diferentes níveis gerenciais e técnicos de atuação. Consequentemente, intersetorialidade e integralidade requerem objetivos partilhados por todos os operadores da política e não só pelas autoridades a elas relacionadas. A necessidade da intersetorialidade (entendida como integração entre setores) está diretamente associada à complexidade dos propósitos almejados. Para Cunill-Grau (2016), diante de problemas complexos e multicausais não basta que cada setor faça o que lhe compete, de acordo com suas respectivas atribuições, mas também é necessário que cada um ultrapasse a entrega de seus próprios serviços e, de maneira articulada, encontre novas formas de trabalhar em conjunto e de gerar alterações na situação inicialmente identificada como problema. A seu ver, intersetorialidade não é sinônimo de coordenação, mas representa uma tarefa complexa que pode assumir diferentes níveis de intensidade (baixo ou alto). 54 Nesse aspecto, a intersetorialidade representa uma alternativa de intervenção articulada com capacidade de operar ações integradas no sentido de uma coordenação horizontal (entre distintos setores de um mesmo nível de governo) ou vertical (distintos níveis de governo), visando ao alcance de resultados mais assertivos. Esse esforço pode, em alguma medida, requerer não apenas articulação de objetivos e trajetórias, mas também financeiros, orçamentários e institucionais. Não se trata aqui de aprofundar as discussões sobre intersetorialidade, mas expor como esse tema se relaciona com a questão da coordenação de políticas e do enfoque territorial. No âmbito do estudo proposto, a execução de ações intersetoriais está relacionada ao compartilhamento de objetivos e trajetórias. Por isso, há o imperativo de instituir, seguindo as orientações de Cunill-Grau (2016, p. 57), “arranjos comuns de governança, ou seja, espaços ou instâncias onde os setores envolvidos em uma ação intersetorial possam pelo menos expressar seus interesses e tratar de resolver suas diferenças ou conflitos” . Alcançar tal propósito demanda a criação de um ambiente que favoreça o estabelecimento de prioridades, consenso em torno de objetivos, definição dos meios e recursos necessários para sua efetivação e divisão de responsabilidades e compromissos. Tais fatores, por seu posto, requerem o estabelecimento de procedimentos, instrumentos, recursos ou ferramentas que favoreçam a realização de ações coordenadas que levem ao desenvolvimento de processos de ressignificação das formas de operar as políticas e de aprendizagem institucional. O ponto a ser ressaltado é o de que coordenação não emerge espontaneamente enquanto uma função natural, fruto da ação individual ou coletiva, mas decorre de uma construção organizacional, da existência de quadro normativo, de instrumentos específicos capazes de mobilizar capacidades e ampliar as possibilidades de atuação. Todavia, emerge também da avaliação dos atores sociais sobre o custo e os benefícios resultantes de aderir. Tais proposições remetem ao próximo subitem desse trabalho, no qual serão abordados os principais instrumentos apontados pela literatura capazes de induzir processos coordenados, em especial, entre atores institucionais e setores que dividem o mesmo público destinatário ou recorte com base nos territórios, caracterizados por altos índices de vulnerabilidade. 55 2.3.1 Principais mecanismos de coordenação Chiara (2015), em diálogo com as definições de Peters (1998), Licha e Molina (2006) e Repetto (2009), fornece um quadro conceitual e propõe um conjunto de ferramentas que, na sua visão, possibilitam concretizar os “desejos” de articulação em ações concretas. Essa autora, além de apresentar instrumentos que favorecem a realização de ações coordenadas, aproxima os conceitos de coordenação e de gestão territorial. A referida autora compreende gestão territorial como uma forma básica de coordenação de políticas, uma concepção muito próxima da definição de Peters (1998) sobre “coordenação de base ou integração operacional”, que pressupõe o envolvimento de vários atores, setores e do público destinatário no desenho e na implementação da política. Apresenta ainda uma tipologia para analisar os microprocessos que envolvem a gestão territorial entre atores e instituições que compartilham recortes territoriais (área de abrangência) e/ou a população beneficiária. Ao mesmo tempo, salienta a necessidade de estabelecer meios de conectar as respostas elaboradas nos microterritórios a processos mais amplos de proteção social e às ações desenvolvidas nos demais níveis de governo. Dialogando com Mintzberg (1993)4, Chiara (2015) retoma os seis mecanismos básicos de coordenação propostos por esse autor, que pressupõe, entre outros: i. A "adaptação ou ajuste mútuo", na qual a atuação coordenada é alcançada pelo simples processo de comunicação informal entre os participantes. ii. Os "processos padronizados", os quais estão relacionados ao planejamento, à especificação e à programação dos procedimentos no apontamento das atividades a serem realizadas. iii. A "padronização dos resultados", que favorece a geração de convergência, na medida em que as partes envolvidas estabelecem metas e objetivos comuns e conseguem ter o mínimo de clareza sobre o produto final que buscam alcançar. iv. A "padronização das habilidades", que diz respeito à capacidade de liderança e aos percursos formativos, que envolvem o investimento em qualificação dos atores com vistas a desenvolver as habilidades necessárias à realização de suas tarefas. 4 Em seu livro La estructuración de las organizaciones, Mintzberg (1993) realiza uma discussão sobre como o trabalho é conduzido no interior das organizações e no seu entorno, sinalizando distintos mecanismos na condução e coordenação de acordo com os diferentes níveis envolvidos. 56 v. A "padronização de regras", que pressupõe que todos operem em constante diálogo, a partir da existência de arcabouços normativos e diretrizes claras capazes de direcionar condutas e procedimentos. vi. A "supervisão direta", que está relacionada ao acompanhamento e ao apoio técnico metodológico necessários para que as equipes que operam na entrega dos serviços tenham possibilidade de dialogar com o “olhar estrangeiro”, que está de fora da ação e, dessa forma, possa apresentar novos pontos de vista para aprimorar o planejamento das ações. O acompanhamento também cumpre a função de aperfeiçoar a comunicação dos níveis operacionais com os outros níveis do governo local, fornecendo importantes subsídios para adequação das ações quando necessário. Ainda dialogando com Mintzberg (1993), Chiara (2015) divide esses instrumentos de coordenação em duas dimensões denominadas de “ações programadas” e “processos de retroalimentação”. A primeira está ligada a processos mais formalizados e envolvem a existência de instrumentos e procedimentos de planejamento normatizados, objetivos e resultados pré-definidos no desenho da intervenção, compartilhamento de normas, regras e diretrizes, estabelecimento antecipado de responsabilidades e atividades, além de liderança, habilidades técnicas e pessoais necessárias para realizá-las, além da formação continuada e do aperfeiçoamento profissional. A segunda pressupõe a troca de informações e está relacionada à existência ou não dos recursos materiais, à criação de grupos de trabalho e de gestão e à existência de sistemas de informação e de instrumentos que permitam trocas entre as unidades (centrais e locais) e as partes interessadas. Depende ainda da capacidade de liderança e de processos que levem diferentes atores a se mobilizarem em torno de objetivos e metas. Chiara (2015) observa a necessidade de definir o grau (alto ou baixo) e os instrumentos por meio dos quais as ações coordenadas serão processadas, de forma que as ações sejam programadas e articuladas a partir de fluxos previamente estabelecidos. Quando a coordenação envolve a normatização de processos, resultados ou habilidades (liderança) o alcance de processos de coordenação mais estruturados ou de alta intensidade torna-se mais factível. No entanto, quando isso não é possível, ainda cabe investir em adaptação ou ajuste mútuo correlacionado com processos de supervisão direta entre os diferentes setores envolvidos. Esse pode ser um caminho e apresenta grandes possibilidades de êxito, pois está baseado em acordos a serem firmados entre os próprios serviços, que demandam confiança e reciprocidade. 57 Os mecanismos de coordenação propostos por Chiara (2015), de forma geral, visam a fortalecer tanto os processos de planejamento, construção de protocolos e de gestão quanto envolver de forma efetiva os agentes públicos na formulação, implementação e avaliação da política e dos serviços, além de dizer respeito também à existência de mecanismos e/ou instrumentos mais ou menos formalizados de coordenação. Padronização de processos, competências e resultados formam um subgrupo dos mecanismos de coordenação que requer um grau significativo de formalização. Por sua vez, o mecanismo de adaptação ou ajuste mútuo opera com mecanismos menos formalizados e pode ser visto como um mecanismo de coordenação que funciona na ausência de hierarquia, em processos mais horizontalizados de articulação e diálogo. No quadro 02 busca-se reproduzir de forma sintética os argumentos da autora supramencionada. Quadro 02: Processos, mecanismos e instrumentos de coordenação e gestão territorial Dimensões da coordenação Mecanismos de coordenação Instrumentos de coordenação Ações Programadas Normatização de Processos • Planejamento • Detalhamento das ações • Construção de protocolos e procedimentos preestabelecidos Normatização de Habilidades • Formação contínua • processo de aprendizagem • Aprimoramento da capacidade de liderança Normatização de resultados • Estabelecimento de objetivos e metas comuns Normatização das regras • Diálogo com as normas e diretrizes Processos de Retroalimentação Adaptação (ajunte mútuo) • Formas de comunicação e compartilhamento de informações; • Existência de instâncias de coordenação e gestão local • Temas mobilizadores a partir da realidade local • Sistemas de informação • processos de aprendizagem e trocas Supervisão direta • Acompanhamento técnico e metodológico; • Contribuição na organização do processo de trabalho. Fonte: Elaboração da autora a partir de Chiara (2015) 58 Para Chiara (2015), independentemente do grau de formalização da coordenação (alto ou baixo), essa só ocorre em relações/interações baseadas na confiança e na existência de determinado padrão de reciprocidade entre os diferentes setores e atores (públicos e privados). Essa condição requer operar cada vez mais a partir de um sistema relacional, compartilhado e participativo, a fim de alcançar resultados com níveis mais elevados de efetividade. Ademais, em contextos territoriais é possível identificar, como colocado por Nogueira (2007), a existência de aspectos de interdependência, o que induz a produção de ações coordenadas e cooperadas. Nesse aspecto, Chiara (2015) reitera o posicionamento no qual os processos de coordenação e de gestão, além de demandarem o mínimo de clareza nos procedimentos, demandam também que as equipes locais analisem cuidadosamente o âmbito no qual se espera que se expressem os resultados, ou seja, se estes estão relacionados aos indivíduos, à família, à comunidade ou ao território. A coordenação não pode ser vista como um fim em si mesma, mas como um meio para se produzir determinados resultados, com especial cuidado para que esses estejam centrados na atenção do público que se quer alcançar. Há a necessidade de distinguir as diferentes formas como o território está presente nas experiências de coordenação: se são constituídas ações conjuntas entre diferentes organizações em torno de alguns problemas ou se está presente a noção do "território rede", compreendido, por sua vez, como a construção de ações integradas, com procedimentos sistematizados entre serviços, programas e projetos, pressupondo a definição de objetivos comuns, compartilhamento de responsabilidades e ampliação da presença da população em processos participativos previamente definidos. Nas palavras de Chiara (2015, p. 132): Sin embargo, hay otras experiencias de coordinación que se referen al “territorio de la red”. Los mecanismos de referencia y contrarreferencia, las redes de servicios y la propia propuesta de ‘redes integradas de servicios’[...] suponen modos de coordinación que tienen como referente otros modos de construir el territorio y, en consecuencia, las relaciones de poder que en estas instancias de coordinación se procesan. Para a autora em questão, não se trata apenas de reconhecer a importância do território como alternativa para a implementação de políticas púbicas, mas de concebê-lo também em sua centralidade, o “território rede”, que se traduz no lugar da elaboração, em novas formas de gestão e na busca por ferramentas operativas compartilhadas. Isso envolve novas representações e novos sujeitos de direito, envolvidos nas construções sociais e coletivas, com o total comprometimento no fortalecimento das ações comunitárias. As reflexões explicitadas por Chiara (2015) remetem a duas questões fundamentais explanadas por Veiga e Bronzo (2005): a primeira trata dos meios a serem acionados para 59 integrar a população alvo nos procedimentos de planejamento, execução e avaliação dos serviços. A segunda diz respeito ao fortalecimento de percursos participativos e de articulaç