1 FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO ESCOLA DE GOVERNO PROFESSOR PAULO NEVES DE CARVALHO VI PROAP - PROGRAMA DE PÓS- GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO SOCIAL POLÍTICAS PÚBLICAS DE PENAS ALTERNATIVAS: O caso do Programa Central de Apoio e Acompanhamento às Penas e Medidas Alternativas em Minas Gerais VLADIMIR NANI SALES Belo Horizonte – MG Outubro de 2010 2 FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO ESCOLA DE GOVERNO PROFESSOR PAULO NEVES DE CARVALHO VI PROAP - PROGRAMA DE PÓS- GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO SOCIAL POLÍTICAS PÚBLICAS DE PENAS ALTERNATIVAS: O caso do Programa Central de Apoio e Acompanhamento às Penas e Medidas Alternativas em Minas Gerais Monografia apresentada ao curso de Especialização em Gestão Social para obtenção do título de Especialista. Aluno: Vladimir Nani Sales Orientador: Murilo Cássio Xavier Fahel Belo Horizonte – MG Outubro de 2010 3 VLADIMIR NANI SALES POLÍTICAS PÚBLICAS DE PENAS ALTERNATIVAS: O caso do Programa Central de Apoio e Acompanhamento às Penas e Medidas Alternativas em Minas Gerais Monografia de conclusão de curso defendida como exigência parcial para obtenção do título de Especialista em Gestão Social, na Fundação João Pinheiro (FJP) – Escola de Governo, e submetida, em DATA, à Banca Examinadora composta por: COMISSÃO EXAMINADORA _________________________________________________________ Professor _________________________________________________________ Professora Belo Horizonte, ____ de _____________________ de 2010. 4 À Eliana, amor da minha vida toda! 5 AGRADECIMENTOS Ao Prof. Dr. Murilo Cássio Xavier Fahel, pela orientação, apoio e consideração no decorrer da construção deste trabalho. À Diretora De Reintegração Social, Programas CEAPA e PrEsp, Sra. Paula Jardim Duarte, pela aposta, auxílio e parceria nos momentos de realização do trabalho, e por ter contribuído, imensamente, na idealização do projeto inicial. Ao Supervisor Metodológico do Programa CEAPA, Sr. Lucas Pereira de Miranda, pela ajuda, incentivo e, sobretudo, amizade ao longo destes tempos corridos e difíceis. Ao Coordenador e Supervisores Metodológicos dos Programas CEAPA e PrEsp, Professor Saulo Moraes, Leonardo Martins, Regina Bragatto, Lívia Dias e Rivane, pela parceria, e a Carol Rady, que não deixa de estar presente. Aos Técnicos e estagiários do Programa CEAPA, pelos momentos de reflexão e construção das propostas. Aos parceiros do Programa, Juízes, Promotores, Defensores Públicos, Gestores, Técnicos das Entidades conveniadas, pelo protagonismo no trabalho realizado por múltiplas mãos. Aos Professores Rui da Silva Sales e Ivone Nani, pais e amigos, pelo amor e oportunidades propiciadas na convivência em família. À Aline Nani, irmã, pelo respeito e imensa paciência. A realização deste trabalho só foi possível devido o apoio de todos os parceiros da Diretoria de Reintegração Social, Política Pública de Prevenção Social à Criminalidade /MG. 6 Tirou cadeia, cumpriu a sua cota; Pagou o que devia, mas agora ele tá de volta; Saudades da quebrada, da família; Coração amargurado pelo tempo perdido na ilha; Se levantar agora é só, nada mais importa; Louco é mato, tá cheio no morro não falta; Esses anos aguardou paciente; O limite é uma fronteira criada só pela mente. (O Crime Vai o Crime Vem, Mano Brown). 7 SALES, Vladimir Nani. Políticas Públicas de Penas Alternativas: O caso do Programa Central de Apoio e Acompanhamento às Penas e Medidas Alternativas em Minas Gerais. Monografia apresentada a Especialização Latu Sensu em Gestão Social. Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, 2010. 70f. RESUMO A presente monografia buscou apresentar o papel do Programa Central de Apoio e Acompanhamento às Penas e Medidas Alternativas (CEAPA) enquanto eixo da Política de Prevenção à Criminalidade, em Minas Gerais, com o intuito de explorar a sua relevância em termos de estratégias de prevenção e de redução dos danos individuais e sociais produzidos a partir dos processos de criminalidade. Para tanto, procurou delinear, num primeiro momento, a contextualização crítica e histórica das penas no âmbito do direito penal e da criminologia, sobretudo nos aspectos em que se articula com os efeitos produzidos pela globalização e as tendências penalistas que se observam no nosso meio, de maneira a consubstanciar discussões acerca do surgimento das denominadas alternativas penais, num segundo momento, desde as suas bases legais até seus desdobramentos no que tangenciam a implementação de Políticas, Programas e Projetos de Segurança Pública no âmbito da execução penal. Neste sentido, buscou-se evidenciar e perfazer, de modo longitudinal e descritivo, o estudo do caso das Centrais de Apoio (CEAPA) nos municípios mineiros, de modo a permitir o detalhado conhecimento em termos teórico-metodológicos. Por outro lado, o estudo em questão realizou uma análise dos dados obtidos pelo Programa nos anos de 2009-2010, tais como: número de novas penas recebidas, descumprimentos, metas pactuadas, situação penal (tipo, juízo e principais delitos), principais encaminhamentos e rede parceira no tocante a sua atuação nos 11 municípios contemplados. Ressalta-se que as informações analisadas foram coletadas a partir do banco de dados disponibilizado pela Diretoria de Reintegração Social (DRS), órgão da Superintendência de Prevenção à Criminalidade, da Secretaria de Estado de Defesa Social, da qual faz parte o Programa Reintegração Social dos Egressos do Sistema Prisional (PrEsp). Os resultados atingidos demonstram que o Programa constitui-se como importante estratégia de prevenção social a criminalidade desde o nível específico ou secundário, especialmente favorável a grupos populacionais vulnerabilizados. Palavras chave: Execução Penal, Penas e Medidas Alternativas, Políticas Públicas. 8 ÍNDICE DE TABELAS E FIGURAS Tabela 1 - Evolução das Penas e Medidas Alternativas no Brasil (1987 – 2009)..................................33 Gráfico 1 – Núcleos de Prevenção a Criminalidade inaugurados, por ano (2002 – 2010).....................38 Figura 1 – Organograma Diretoria de Reintegração Social ...................................................................40 Tabela 2 – Data de Implantação dos Núcleos de Prevenção à Criminalidade ...............................57-58 Tabela 3 - Histórico de Novas Penas (2002 a junho 2010) ..........................................................58 Gráfico 2 – Histórico de Novas Penas (2002 – 2010) .................................................................59 Tabela 4 – Histórico de Descumprimentos (2002 a junho 2010) ..................................................59 Gráfico 3 – Comparativo Histórico Novas Penas x Descumprimentos (2006 – 2009)..........................60 Gráfico 4 – Comparativo Histórico Novas Penas x Descumprimentos (2006 a junho 2010)...............60 Gráfico 5 – Usuários em Monitoramento (2009 a agosto 2010) ...................................................61 Gráfico 6 – Tipo de Pena Aplicada (2009 a agosto 2010) ...........................................................62 Gráfico 7 – Distribuição por Juízo (2009 a agosto 2010) ............................................................63 Gráfico 8 – Instituições Parceiras (2009) .................................................................................64 Gráfico 9 - Instituições Parceiras (até agosto de 2010) ...............................................................64 Gráfico 10 - Encaminhamentos para Rede de Proteção Social (2009) ...........................................65 Gráfico 11 - Encaminhamentos para Rede de Proteção Social (2010) ...........................................65 Gráfico 12 - Histórico de Novas Penas por NPC (2002 a junho 2010) .........................................78 Gráfico 13 - Histórico de Descumprimentos por NPC (2006 a junho 2010) ...................................79 Tabela 5 – Monitoramento no NPC Belo Horizonte (2009) ......................................................79-80 Gráfico 14 – Distribuição dos usuários em monitoramento (2009) ..............................................80 Tabela 6 – Monitoramento no NPC Belo Horizonte (2010) ........................................................80 Gráfico 15 – Distribuição dos usuários em monitoramento (2010) ...............................................81 Tabela 7 – Ampliação do Monitoramento (2009 à Agosto 2010) .................................................81 Tabela 8 – Tipo de Pena Aplicada (2009) ...............................................................................82 Tabela 9 – Tipo de Pena Aplicada (até agosto 2010) ................................................................82 Tabela 10 – Distribuição por Juízo (2009) ...............................................................................82 Tabela 11 – Distribuição por Juízo (até agosto 2010) ........................................................ .................82 Tabela 12 – Instituições Parceiras do Programa (2009) ..............................................................83 Tabela 13 – Instituições Parceiras do Programa (até agosto 2010) ................................................83 Tabela 14 – Principais Encaminhamentos Rede (2009) ..............................................................84 Tabela 15 – Principais Encaminhamentos Rede (até agosto 2010) ...............................................84 Tabela 16 – Principais Encaminhamentos Rede (até agosto 2010) ...............................................85 Gráfico 16 – Distribuição dos usuários em monitoramento (2009) ..............................................85 Tabela 17 – Monitoramento no NPC Betim (até agosto 2010) ....................................................86 Gráfico 17 – Distribuição dos usuários em monitoramento (até agosto 2010) ............................... 86 Tabela 18 – Ampliação do Monitoramento (2009 à Agosto 2010) ...............................................86 Tabela 19 – Tipo de Pena Aplicada (2009) ..............................................................................87 Tabela 20 – Tipo de Pena Aplicada (até agosto 2010) ...............................................................87 Tabela 21 – Distribuição por Juízo (2009) ...............................................................................88 Tabela 22 – Distribuição por Juízo (até agosto 2010) .................................................................88 Tabela 23 – Instituições Parceiras do Programa (2009) ...............................................................88 Tabela 24 – Instituições Parceiras do Programa (até agosto 2010)..................................................89 Tabela 25 – Principais Encaminhamentos Rede (2009) ..............................................................89 Tabela 26 – Principais Encaminhamentos Rede (até agosto 2010) ................................................89 Tabela 27 – Monitoramento no NPC Contagem (2009) .............................................................90 Gráfico 18 – Distribuição dos usuários em monitoramento (2009) ...............................................91 Tabela 28 – Monitoramento no NPC Contagem (até agosto 2010) ...............................................91 Gráfico 19 – Distribuição dos usuários em monitoramento (até agosto 2010)....................................92 Tabela 29 – Ampliação do Monitoramento (2009 à Agosto 2010) ...............................................92 Tabela 30 – Tipo de Pena Aplicada (2009)...............................................................................93 Tabela 31 – Tipo de Pena Aplicada (até agosto 2010) .................................................................93 Tabela 32 – Distribuição por Juízo (2009) ..................................................................................93 Tabela 33 – Distribuição por Juízo (até agosto 2010) ..................................................................94 9 Tabela 34 – Instituições Parceiras do Programa (2009) ....................................................................94 Tabela 35 – Instituições Parceiras do Programa (até agosto 2010) ................................................94 Tabela 36 – Principais Encaminhamentos Rede (2009) ..............................................................95 Tabela 37 – Principais Encaminhamentos Rede (até agosto 2010) ................................................95 Tabela 38 – Monitoramento no NPC Governador Valadares (2009) .............................................96 Gráfico 20 – Distribuição dos usuários em monitoramento (2009) ...............................................96 Tabela 39 – Monitoramento no NPC Governador Valadares (até agosto 2010) .................................97 Gráfico 21 – Distribuição dos usuários em monitoramento (até agosto 2010) .................................97 Tabela 40 – Ampliação do Monitoramento (2009 à Agosto 2010) ................................................97 Tabela 41 – Tipo de Pena Aplicada (2009) ..............................................................................98 Tabela 42 – Tipo de Pena Aplicada (até agosto 2010) ..................................................................98 Tabela 43 – Distribuição por Juízo (2009) ................................................................................99 Tabela 44 – Distribuição por Juízo (até agosto 2010) .................................................................99 Tabela 45 – Instituições Parceiras do Programa (2009) ...............................................................99 Tabela 46 – Instituições Parceiras do Programa (até agosto 2010) ................................................100 Tabela 47 – Principais Encaminhamentos Rede (2009) ...........................................................100 Tabela 48 – Principais Encaminhamentos Rede (até agosto 2010) ...............................................100 Tabela 49 – Monitoramento no NPC Ipatinga (2009) ..............................................................101 Gráfico 22 – Distribuição dos usuários em monitoramento (2009) .............................................101 Tabela 50 – Monitoramento no NPC Ipatinga (até agosto 2010) ...................................................102 Gráfico 23 – Distribuição dos usuários em monitoramento (até agosto 2010) ................................103 Tabela 51 – Ampliação do Monitoramento (2009 à Agosto 2010) ................................................103 Tabela 52 – Tipo de Pena Aplicada (2009) .............................................................................104 Tabela 53 – Tipo de Pena Aplicada (até agosto 2010) ...............................................................104 Tabela 54 – Distribuição por Juízo (2009) ...............................................................................104 Tabela 55 – Distribuição por Juízo (até agosto 2010) ..................................................................105 Tabela 56 – Instituições Parceiras do Programa (2009) .............................................................105 Tabela 57 – Instituições Parceiras do Programa (até agosto 2010) ..................................................105 Tabela 58 – Principais Encaminhamentos Rede (2009) ..............................................................106 Tabela 59 – Principais Encaminhamentos Rede (até agosto 2010) ..................................................106 Tabela 60 – Monitoramento no NPC Juiz de Fora (2009) ..........................................................107 Gráfico 24 – Distribuição dos usuários em monitoramento (2009) ...............................................107 Tabela 61 – Monitoramento no NPC Juiz de Fora (até agosto 2010) ...........................................108 Gráfico 25 – Distribuição dos usuários em monitoramento (até agosto 2010) ..............................108 Tabela 62 – Ampliação do Monitoramento (2009 à Agosto 2010) ..............................................108 Tabela 63 – Tipo de Pena Aplicada (2009) ..............................................................................109 Tabela 64 – Tipo de Pena Aplicada (até agosto 2010) ...............................................................109 Tabela 65 – Distribuição por Juízo (2009) ...............................................................................109 Tabela 66 – Distribuição por Juízo (até agosto 2010) ................................................................110 Tabela 67 – Instituições Parceiras do Programa (2009) ................................................................110 Tabela 68 – Instituições Parceiras do Programa (até agosto 2010) .....................................................110 Tabela 69 – Principais Encaminhamentos Rede (2009) ...............................................................111 Tabela 70 – Principais Encaminhamentos Rede (até agosto 2010) ..............................................111 Tabela 73 – Monitoramento no NPC Montes Claros (2009) .........................................................112 Gráfico 26 – Distribuição dos usuários em monitoramento (2009) ...............................................112 Tabela 72 – Monitoramento no NPC Montes Claros (até agosto 2010) ........................................113 Gráfico 27 – Distribuição dos usuários em monitoramento (até agosto 2010) ...............................113 Tabela 73 – Ampliação do Monitoramento (2009 à Agosto 2010) ...............................................113 Tabela 74 – Tipo de Pena Aplicada (2009) ..............................................................................114 Tabela 75 – Tipo de Pena Aplicada (até agosto 2010) ................................................................114 Tabela 76 – Distribuição por Juízo (2009) ................................................................................115 Tabela 77 – Distribuição por Juízo (até agosto 2010) ...............................................................115 Tabela 78 – Instituições Parceiras do Programa (2009) ..............................................................115 Tabela 79 – Instituições Parceiras do Programa (até agosto 2010) .....................................................116 Tabela 80 – Principais Encaminhamentos Rede (2009) ..............................................................116 10 Tabela 81 – Principais Encaminhamentos Rede (até agosto 2010) ................................................116 Tabela 82 – Monitoramento no NPC Ribeirão das Neves (2009) .................................................117 Gráfico 28 – Distribuição dos usuários em monitoramento (2009) .............................................118 Tabela 83 – Monitoramento no NPC Ribeirão das Neves (até agosto 2010) ..................................118 Gráfico 29 – Distribuição dos usuários em monitoramento (até agosto 2010) ................................118 Tabela 84 – Ampliação do Monitoramento (2009 à Agosto 2010) ..............................................119 Tabela 85 – Tipo de Pena Aplicada (2009) .............................................................................119 Tabela 86 – Tipo de Pena Aplicada (até agosto 2010) ........................................................................119 Tabela 87 – Distribuição por Juízo (2009) ..............................................................................120 Tabela 88 – Distribuição por Juízo (até agosto 2010) ...............................................................120 Tabela 89 – Instituições Parceiras do Programa (2009) .............................................................120 Tabela 90 – Instituições Parceiras do Programa (até agosto 2010) ................................................121 Tabela 91 – Principais Encaminhamentos Rede (2009) ...............................................................121 Tabela 92 – Principais Encaminhamentos Rede (até agosto 2010) ................................................121 Tabela 93 – Monitoramento no NPC Santa Luzia (2009) ...........................................................122 Gráfico 30 – Distribuição dos usuários em monitoramento (2009) ...............................................123 Tabela 94 – Monitoramento no NPC Santa Luzia (até agosto 2010) ............................................123 Gráfico 31 – Distribuição dos usuários em monitoramento (até agosto 2010) ................................124 Tabela 95 – Ampliação do Monitoramento (2009 à Agosto 2010) ..............................................124 Tabela 96 – Tipo de Pena Aplicada (2009) .........................................................................................124 Tabela 97 – Tipo de Pena Aplicada (até agosto 2010) ...............................................................125 Tabela 98 – Distribuição por Juízo (2009) .............................................................................125 Tabela 99 – Distribuição por Juízo (até agosto 2010) ......................................................................125 Tabela 100 – Instituições Parceiras do Programa (2009) ..........................................................126 Tabela 101 – Instituições Parceiras do Programa (até agosto 2010) ..............................................126 Tabela 102 – Principais Encaminhamentos Rede (2009) ...........................................................126 Tabela 103 – Principais Encaminhamentos Rede (até agosto 2010) ............................................127 Tabela 104 – Monitoramento no NPC Uberlândia (2009) ..........................................................128 Gráfico 32 – Distribuição dos usuários em monitoramento (2009) .............................................128 Tabela 105 – Monitoramento no NPC Uberlândia (até agosto 2010) ............................................129 Gráfico 33 – Distribuição dos usuários em monitoramento (até agosto 2010) ................................129 Tabela 106 – Ampliação do Monitoramento (2009 à Agosto 2010) ..............................................129 Tabela 107 – Tipo de Pena Aplicada (2009) ...........................................................................130 Tabela 108 – Tipo de Pena Aplicada (até agosto 2010) .............................................................130 Tabela 109 – Distribuição por Juízo (2009) ............................................................................131 Tabela 110 – Distribuição por Juízo (até agosto 2010) ..............................................................131 Tabela 111 – Instituições Parceiras do Programa (2009) ............................................................131 Tabela 112 – Instituições Parceiras do Programa (até agosto 2010) .............................................132 Tabela 113 – Principais Encaminhamentos Rede (2009) .............................................................132 Tabela 114 – Principais Encaminhamentos Rede (até agosto 2010) .................................................132 Tabela 115 – Monitoramento no NPC Uberaba (2009) ..............................................................133 Gráfico 34 – Distribuição dos usuários em monitoramento (2009) ...............................................134 Tabela 116 – Monitoramento no NPC Uberaba (até agosto 2010) ................................................134 Gráfico 35 – Distribuição dos usuários em monitoramento (até agosto 2010) ................................135 Tabela 117 – Ampliação do Monitoramento (2009 à Agosto 2010) .............................................135 Tabela 118 – Tipo de Pena Aplicada (2009) ...........................................................................136 Tabela 119 – Tipo de Pena Aplicada (até agosto 2010) .............................................................136 Tabela 120 – Distribuição por Juízo (2009) .............................................................................136 Tabela 121 – Distribuição por Juízo (até agosto 2010) ..............................................................137 Tabela 122 – Instituições Parceiras do Programa (2009) ............................................................137 Tabela 123 – Instituições Parceiras do Programa (até agosto 2010) ..............................................137 Tabela 124 – Principais Encaminhamentos Rede (2009) ............................................................138 Tabela 125 – Principais Encaminhamentos Rede (até agosto 2010) ................................................138 11 LISTA DE SIGLAS CEAPA Central de Apoio e Acompanhamento às Penas e Medidas Alternativas CGPMA Coordenação Geral do Programa de Fomento às Penas e Medidas Alternativas CENAPA Central Nacional de Apoio e Acompanhamento às Penas e Medidas Alternativas CONAPA Comissão Nacional de Penas e Medidas Alternativas DEPEN Departamento Penitenciário Nacional DRS Diretoria de Reintegração Social ILANUD Instituto Latino Americano das Nações Unidas para Prevenção do Delito e Tratamento do Delinquente JECRIM Juizados Especiais Criminais NPC Núcleo de Prevenção à Criminalidade ONU Organização das Nações Unidas PMA Penas e Medidas Alternativas PNPCP Programa Nacional de Apoio às Penas Alternativas como diretriz do Conselho Nacional Política Criminal e Penitenciária PSC Prestação de Serviço à Comunidade SEDS Secretaria de Estado e Defesa Social SPEC Superintendência de Prevenção à Criminalidade TJMG Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais VEC Vara de Execuções Criminais 12 SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................14 2 DO DIREITO PENAL MÁXIMO E MÍNIMO ...............................................................17 2.1 Penas Privativas de Liberdade (PPL) .................................................................17 2.2 Penas Restritivas de Direito (PRD) .....................................................................22 3 POLÍTICAS PÚBLICAS E PENAS ALTERNATIVAS .................................................31 3.1 Programa Brasileiro de Fomento às Penas e Medidas Alternativas ...............31 3.1.2 Contexto Histórico .................................................................................31 3.2 Política Pública de Prevenção Social a Criminalidade de Minas Gerais ........34 3.2.1 Contexto Histórico .............................................................................34 3.2.2 Níveis de Prevenção ........................................................................36 3.3 Programa CEAPA .........................................................................................38 3.3.1 Contexto Histórico .........................................................................38 3.3.2 Missão ............................................................................................. 39 3.3.3 Estrutura ................................................................................................40 3.3.3.1 Funções e Atribuições ........................................................40 3.3.4 Objetivos .........................................................................................42 3.3.5 Responsabilidades ...........................................................................43 3.3.6 Público alvo ...................................................................................44 3.3.7 Detalhamento Metodológico .........................................................44 3.3.7.1 Acolhimento ................................................................................45 3.3.7.2 Discussão dos Casos em equipe ...................................................46 3.3.7.3 Grupos de Inicialização e Finalização .........................................46 3.3.7.4 Encaminhamentos ........................................................................47 3.3.7.5 Monitoramento ...........................................................................47 3.3.7.6 Acompanhamento .......................................................................48 3.3.7.7 Trabalho em Rede .......................................................................49 3.3.7.7.1 Rede Parceira .................................................................50 3.3.7.8 Projetos Temáticos ........................................................................50 4.3.7.8.1 Projeto Temático de Trânsito .........................................52 4.3.7.8.2 Projeto temático de Gênero ...........................................52 4.3.7.8.3 Projeto Temático de Meio Ambiente ..............................53 4.3.7.8.4 Projeto Temático sobre Drogas .....................................53 4 METODOLOGIA ..............................................................................................................55 4.1 Referencial metodológico ....................................................................................55 4.2 Fontes e Instrumentos de Coleta de Dados ........................................................56 4.3 Universo ................................................................................................................56 4.4 Caracterização Geral do Programa ................................................................56 CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................................67 13 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................................70 ANEXOS ............................................................................................................................. ....75 ANEXO A - Metas do Estruturador / Acordo de Resultados ................................75 ANEXO B – Dados Desagregados por NPC (2009 a agosto 2010) .........................78 Belo Horizonte .....................................................................................79 Betim ....................................................................................................84 Contagem .............................................................................................90 Governador Valadares .......................................................................96 Ipatinga .........................................................................................101 Juiz de Fora ...............................................................................106 Montes Claros .............................................................................112 Ribeirão das Neves .......................................................................117 Santa Luzia ................................................................................122 Uberlândia .................................................................................127 Uberaba .....................................................................................133 ANEXO C – Organograma da Secretaria de Estado de Defesa Social /MG.......139 ANEXO C – Logotipo da CEAPA...........................................................................140 14 INTRODUÇÃO O presente estudo pretende discutir as alternativas penais e seus efeitos nas Políticas Públicas de Segurança e de Prevenção a Criminalidade e violência desde o Programa CEAPA – Central de Apoio e Acompanhamento às Penas e Medidas Alternativas do Estado de Minas Gerais. Para tanto, parte de uma construção teórico-conceitual a respeito do tema, procurando situar, de início, um breve histórico das penas privativas de liberdade, de maneira a apresentar uma contextualização com intuito de projeção para o assunto das penas restritivas de direito, seus aportes legais e conjunturais na estrutura das políticas, programas e projetos sociais, que observam nestas modalidades de penas um caminho possível para a justiça e humanização do sistema penal. O objetivo geral é discutir o modo com que o Programa CEAPA pode contribuir para que a prevenção e atenção “específica” da criminalidade aconteçam mediante o delineamento exploratório de seus aspectos estruturais e metodológicos tanto no nível federal quanto estadual, ou seja, de maneira a problematizar a forma com que se localizam essas penas e medidas no âmbito da execução penal, particularmente no cenário mineiro. Assim, de início, foram levantadas algumas hipóteses capazes de responder ao objeto proposto para esse trabalho, sendo a primeira, por definição, que as penas restritivas de direito não são apenas uma interessante alternativa as penas privativas de liberdade, ou, que surgiram com o intuito de fornecer saídas para a superlotação do sistema prisional – com o intento de desafogar o cárcere, por exemplo, mas que representam, em tese, outras possibilidades para o deslocamento da violência contrafactual promovida pelas agências estatais da dogmática do penalismo, como forma de fazer cumprir a Lei através do controle em sua junção precípua com forte apelo e destinação educativa e social. A segunda hipótese, neste caso, sugere que o Programa em questão exerce função efetiva e eficaz de relevância social, pois pretende a inclusão dos seus usuários através do fortalecimento do capital social e exercício pleno da cidadania. A relevância deste trabalho reside em múltiplos aspectos, no fato de se providenciar a discussão acerca do problema da criminalidade no espaço da segurança pública, por exemplo, fonte de preocupação de estudiosos e população em geral, como também para agregar novos olhares e saberes ao campo de estudo das PMA, sobre o qual resta tão pouca informação, pesquisas ou conhecimento sistematizado. 15 Por outro lado, propor a discussão sobre temática tão importante com a sociedade civil, Poder Público, Judiciário, Ministério Público, Defensorias e a academia contribuem para que possa haver maior compartilhamento de ideias, a operacionalização e o fortalecimento das parcerias no que tangencia a integração, intersetorial e transversal ao próprio tema, de forma a consubstanciar análises e avaliações e o constante aprimoramento dos serviços disponíveis em que pese à atenção ao acompanhamento dos grupos populacionais que experienciam situações de exposição a riscos social-criminais, vulnerabilidades negativas e processos de exclusão. Em segundo lugar, o trabalho se justifica por contribuir na realização de confluência de temas tão conflitantes como o é a situação do penalismo e legalismo e seus efeitos nefastos produzidos no contexto do sistema penitenciário, e as restritivas de direito, estas últimas, em termos de propiciarem o acesso dos usuários ao espaço em que a sanção, sem desconsiderar a responsabilização frente o cometimento do delito, assume uma função secundária, destacando a finalidade de se garantir os direitos fundamentais e a participação social. Percebe-se que hoje os efeitos produzidos pela criminalidade e violência tem ocupado espaço considerável na preocupação do cotidiano das cidades brasileiras, situação esta que tem conduzido amplamente a população, em grande medida por ação tendenciosa e por que não criminosa dos veículos midiáticos e classe política, a adotar posturas que se definem pela exigência da maior punição possível – sempre a maior punição possível no que diz respeito ao crime. Observa-se que por necessidade de segurança, tem havido uma espécie de incremento do poder e das práticas punitivas como nunca se viu anteriormente no mundo. O Brasil, neste ponto, tem respondido cada vez mais pelo caminho único da resposta penal máxima enquanto estratégia de prevenção geral, negativa e especial, ao fenômeno criminal. Os números do Sistema Penitenciário atestam a força da afirmativa, considerando que em nossa história jamais houve uma restrição tão grande das possibilidades ou estratégias de prevenção ou de repressão do delito, conforme se percebe hoje em dia em que a exigência do enfrentamento ou combate do crime, como quer alguns, abrange, cada vez mais intensamente, a neutralização e o controle do inimigo público número um, e que se torna sempre o próximo inimigo público número um, e, assim, sucessivamente. Neste sentido, o trabalho encontra-se dividido, de início, em duas grandes partes, uma que procede dos aspectos históricos e da crítica acerca da relação do direito penal e processual penal com as penas privativas e restritivas de liberdade, e outra, que representa o panorama legal, histórico e metodológico das PMA no Brasil com foco no Programa descrito. Não obstante, foram elaborados quatro capítulos além das considerações finais, desta 16 maneira representados: No capítulo 02 são descritos os antecedentes e pressupostos do estudo, a apresentação de uma leitura muito particular da história das penas desde o marco da antiguidade passando pelo período da escola clássica até o denominado positivismo criminológico resultando numa análise do momento atual do penalismo e suas relações com o Estado Liberal. Salienta-se que não fará parte deste capítulo a descrição estruturada e sequer pormenorizada das etapas de formação das penas ao longo da história tão pouco a da globalização, mas somente o traço de suas confluências no que dizem respeito ao contexto das penas restritivas de direito, estas últimas submetidas à descrição a partir dos aspectos históricos e teórico-metodológicos devidos no universo de análise da execução penal. No capítulo 03 partiremos da apresentação do Programa Brasileiro de Fomento às Penas e Medidas Alternativas mediante o resgate histórico, para que se torne possível situar o Programa CEAPA, seu contexto histórico, missão, objetivos, responsabilidades, público alvo, detalhamento metodológico com recorte para o trabalho desenvolvido junto às entidades que compõe a rede parceira e os denominados projetos temáticos. No capítulo 04 trataremos da metodologia utilizada neste trabalho. Para tanto, será considerada as definições referenciais e a caracterização dos dados do Programa por meio da delimitação das fontes de pesquisa, do universo descritivo, com foco quantitativo, de maneira a compor o painel dos municípios de cobertura. Para concluir procederemos com as considerações finais do trabalho, momento em que estará sintetizada às principais reflexões obtidas sobre o tema das alternativas penais a partir do Programa CEAPA. Destacam-se ainda as referências bibliográficas utilizadas e os anexos. Não obstante tudo isto, existe um propósito de fundo pessoal que motivou a realização deste trabalho. Por ter atuado tanto nos sistemas socioeducativos e carcerário, com jovens em conflito com a Lei e com os adultos, em grande parte também jovens, em condição ultrajante de confinamento e privação absoluta das prerrogativas da dignidade e dos direitos humanos, mantém-se vivas as impressões sobre tão seletivo e excludente cenário. 17 2 DO DIREITO PENAL MÁXIMO E MÍNIMO 2.1 Penas Privativas de Liberdade (PPL) A história do direito penal surge a partir da vingança 1 , de um movimento “reativo” do conjunto, que partilhava a coletividade, a alguns poucos, que se subtraiam de responsabilidade frente à submissão às normas e ao contrato social. Nasce para e através do sangue, de e para a violência, quando muito se entendeu que o ato de punir por uma dívida contraída e não paga autorizava o suplício por sentença, momento em que se estendeu ao homem a loucura do próprio homem, constituído por necessidade e medo, como a resposta que buscava oferecer segurança através do medo. Nasce dos antigos, de forma tão esquecida na memória que se subjaz por normalidade, o ato de punir os comportamentos tidos como indesejáveis, a ameaça do descontrole e dos desajustamentos e os mecanismos que foram sendo produzidos com a finalidade de prestarem a restabelecer, de maneira bastante evidente, os limites adequados que permitissem a vida em comunidade. De acordo com Freud (1997), aparece por decorrência do alto preço a ser pago como exigência de renúncia ou sublimação a tudo àquilo que nos conforma próximo dos animais, como um desvio de inclinação natural a agressão ou a hostilidade auto ou heterodirigida ao “estranho”, aquele que identificamos também em nós, e que por ser uma expressão de ordem pulsional aparece com força de frustração visto que com isto objetiva conciliar tendências representativas tão distintas quanto o é a necessidade e o desejo, como tentativa, enfim, de censura às expressões consideradas, de todo modo, como inadequadas ou perigosas. Para Nietzsche (1998), algo que irrompe, num dado instante muito difícil de precisar, a partir da insolvência de uma espécie de contrato comercial formalizado entre as partes, como dívida concreta que depois sofreu deslocamento até conciliar como culpa ou vergonha perante a percepção geral, ou moral, que identificava estas demonstrações como algo que deveria ser evitado mediante o castigo, e que este deveria ser aplicado de forma exemplar a todos os que não se submetessem ao código e, de preferência, cruelmente, considerando neste momento a prevenção ao crime pelo caminho da capacidade de dor infligida e suas formas de retribuição, pelo horror, para evitar que determinadas ameaças a ordem comum surgissem. 1 Neste sentido, conferir NIETZSCHE, Friedrich. Genealogia da Moral: uma polêmica. Primeira Dissertação: “Bom e Mau”, “bom e ruim”. Nº13. Trad., notas, posfácio: Paulo César de Souza. 10ED. São Paulo: Companhia das Letras. 1998. P. 17-46. 18 A história do direito penal, neste preâmbulo, emerge quando o homem passa a se questionar a respeito do que o constitui afinal como homem, quando conclui pela importância de regular ou restringir não só as ações indevidas de alguns, segundo os critérios valorativos da moral dominante, dos comportamentos indesejáveis, perigosos, criminosos, inadequados, mas também quando procura limitar ou refinar o ódio e a reatividade as punições passíveis de serem aplicadas aos indivíduos, por meio da estruturação de empresa capaz de disponibilizar os contornos mais civilizados a essas práticas ao mesmo tempo em que se interrogando, até pelo esquecimento, o que se produz no homem que o faz ser o inimigo do próprio homem. Contradição que se manifestou de inúmeras formas, de inúmeras maneiras para o fato de uma constatação delicada senão impossível, a que diz que passamos “a exigir da força que não se expresse como força, que não seja um querer-dominar” (NIETZSCHE, 1998, p.36), ou que não se exteriorize nessa tendência destrutiva e odiosa que silenciosamente trazemos na relação com os outros quando contrariados em nossos objetivos ou mesmo desejos. Um empreendimento, sem dúvidas, estrondoso ou sutil, por outro lado, lançados pela ideia de se adequar determinados métodos de punição exercidos na época, como um meio de ultrapassarmos os efeitos devastadores da “praça pública”, superar essa violência bárbara com que puniam “o assassinato que nos é apresentado como um crime horrível, [...] cometido friamente, sem remorsos” (BECCARIA apud FOUCAULT, 2004, p.12), sob o olhar enlouquecido da multidão que acotovelava enfim para ver um espetáculo repugnante para uns, ou atrativo, para outros, e corporal, do estrangeiro, com o deleite ou a infâmia de quem se justifica a partir da participação no ato de punir – e isso em meados do século XVIII. A partir daí, com a gradual desconsideração ou superação do suplício, da época em que o corpo era o alvo prioritário da crueldade, da apoteose do castigo, do direito de punir sobremedida os criminosos, começam a se processar outros arranjos, grandes transformações que se impuseram com o objetivo declarado de humanização dos procedimentos, sempre com este objetivo já descrito acima – de superar, paulatinamente, o que em nós existe de animal, e isto dado de um modo duplo, moralmente discriminado, ao mesmo tempo em que procurando inibir, limitar ou prevenir os comportamentos perigosos ou contrários à ordem, também se esforçando por cuidar das aparências, da decência que passou a referir não mais ao glorioso exemplo da punição cruel, o que exigiu, em pleno século XIX, a substituição dos métodos e das técnicas empregadas, dos carrascos, condição que tornou pouco a pouco o processo penal não mais a extensão de direito extravagante, mas sutil, silencioso, e nisso reside uma primeira diferença em relação aos antigos, visto que, efetivamente, buscava-se a superação da barbárie, das “penas físicas” que orientavam a capacidade de sofrimento imputado ao corpo, à dor da 19 carne que não resultava mais numa finalidade única das penas, ou, do “castigo [que] passou [de] arte das sensações insuportáveis a [...] economia dos direitos suspensos” (FOUCAULT, 2004, p.13). Decorre disto então uma mudança de objeto – se não é mais o corpo o alvo de punição torna-se agora a própria alma do condenado o campo do castigo. Um refinamento das técnicas que se faria sentir logo em seguida, da tragédia encenada no modelo anterior surge agora uma espécie de deslocamento, de um novo eixo motor em que se reproduz por ampliação do leque punitivo onde não mais se punirá apenas os crimes definidos pelo código, mas também “as paixões, os instintos, as anomalias, as enfermidades, as inadaptações, os efeitos de meio ambiente ou de hereditariedade” (FOUCAULT, 2004, p.13). Certa tendência à previsibilidade, ao controle, a imposição arraigada do discurso moral tornariam a máxima de interpretação e execução das penas a partir daí, das circunstâncias que produziram o delito a efeito do estudo da fixação das condenações por medidas de afirmação de culpabilidade, uma evolução que traria o impacto de cientificidade e rigor metodológico no contexto da execução penal, período que se inicia da metade para o final do século XIX com o positivismo criminológico, que procura, dentre outros pontos, fundar as bases para superação do classicismo anterior inaugurado na obra de Beccaria que, por sua vez, superou os antigos e o período das trevas compreendido pela idade média e a sua inquisitória caça as bruxas. Nesse caso, o positivismo criminológico desde Lombroso principia o estudo dos tipos de criminosos, suas personalidades e comportamentos identificáveis ou observáveis em que se tornaria possível à punição a partir do método que definiria padrões e estereotipias biológicas a afirmação de maior predisposição ou não dos indivíduos ao crime, como argumento baseado em pretensa cientificidade, na pré-fixação das causas e efeitos intrínsecos ao cometimento dos delitos e a exigência de sua prevenção para a sociedade. Segundo Calhau (2009, p.20), um dos erros que foram cometidos neste período referem-se a pouca atenção que foi concedida aos fatores exógenos ao próprio fenômeno criminal, “aos fatores socioeconômicos e culturais envolvidos no fenômeno da delinquência”. Desta forma, temos a emergência da época dos confinamentos em instituições totais, em prisões e sistemas fechados ao restante do mundo. Época que sob certo ângulo perdura até os nossos dias, condição em que se massificam os padrões de leitura e julgamentos elaborados por junta de especialistas, pelos novos atores que foram sendo convocados a aparecer e prestar depoimento a fim de garantir legitimidade ao novo modelo de sistema penal – que pautou suas decisões nestes novos saberes, nas técnicas e discursos científicos que produziram legalidade e autenticação ao efeito de punir, como, por exemplo: nos processos de classificação, exame, 20 modulações, individualização das penas, análise das personalidades, condutas e intenções dos autores, nos aspectos reparativos, retributivos, preventivos, etc., nos métodos empregados na necessidade de poder punir (ou até, punir melhor), reprimindo as condutas indesejáveis neste palco brutal em que se percebeu o exercício do poder-saber e de suas tecnologias a serviço da máquina, da contraprestação dos meios indispensáveis à permanência e manutenção do poder vigente nos nossos dias, tempo que se percebe voltado à tendência a vigilância, ao controle, à neutralização, a estigmatização de grupos populacionais específicos – os alvos prediletos do sistema penal. É sob o signo do controle, vigilância e da neutralização das condutas que observamos o funcionamento deste sistema no nosso tempo. A seletividade com que se vale nos assuntos desta natureza, do arbítrio dos operadores do direito que julgam e que definem o futuro dos condenados, a teatralidade que se reveste com os argumentos de tutela do bem público, da importância da segurança, disciplina e coerção no interior dos estabelecimentos de detenção, locais onde decorre a administração da dominação constante, sistemática, maciça, codificada e indiferente mediante o amparo da missão, ou pretenso objetivo do princípio da correção das condutas, de recuperar, ressocializar ou reeducar o tipo criminoso. Segundo Foucault (2004, p.23), “a utilidade do trabalho penal? Não é um lucro; nem mesmo a formação de uma habilidade útil; mas a constituição de uma relação de poder, de uma forma econômica vazia, de um esquema da submissão individual e de seu ajustamento a um aparelho de produção”. Muito tempo se passou então, por outro lado, desde a formação de algumas impressões a respeito do assunto, muito tempo que nos trouxe a modificação de certos argumentos sobre a história do direito penal, um deles, por exemplo, que sugere o resgate do que foi dito no parágrafo anterior de modo que torne possível atualizá-lo com as contribuições de Zaffaroni (2005), e mesmo outros, quando tratam da deslegitimação e crise do discurso jurídico-penal e política criminal atual. Resumidamente, Zaffaroni (2005) nos informa, com forte teor de advertência, sobre o desprestígio destes sistemas nesses dias globalizados, fenômeno geral que designa o conjunto relativo aos efeitos de seus respectivos discursos e ideologias, ou ao poder dominante que se externaliza num mundo com o discurso de mercado, analogia que define as características do novo poder planetário em voga e que revolucionou os meios de fazer política, por conseguinte produzindo enfraquecimento do modelo de referência do estado nação e o fortalecimento das corporações transnacionais, “a dizer, que existe um poder econômico globalizado, mas não existe uma sociedade global e nem tão pouco organizações internacionais fortes e menos 21 ainda um Estado Global” (ZAFFARONI, 2005, p.185) (tradução nossa) 2 . Uma situação atual efetiva e real que se coloca em ato a troco da importância de uma revisão sistemática do próprio fazer criminológico, pensando aqui nas críticas que o direito penal tem sofrido em termos de sua adequação aos novos princípios dogmáticos, em grande medida, de ordem liberal, em primeiro plano, e também midiático, em segundo plano, fato que envolve dizer que o penalismo tem sido transformado e radicalizado por tendência a considerar a punição ao crime de dentro do espetáculo que se tornou o mundo. Por espetáculo queremos dizer dessa irracionalidade e do contraditório na análise dos mercados, seus objetivos múltiplos que objetivam sempre a maior margem de lucro possível para cada negócio, para o escoamento das mercadorias aos povos, a especulação financeira e a impunidade no que tange as relações com o poder econômico, a manipulação das massas pelo fetiche do consumo e suas consequências para a degradação do meio, social e ambiental, por exemplo, ou das constantes guerras e os impactos do terrorismo produzido pelas corporações de indústria e mídia, tudo isto que tem se utilizado dos operadores do direito penal em ampla perversidade, com fins de legalidade para ações em que a anomia se torna regra e a realidade algo que pode ser manipulado pela prescrição cotidiana de imagens estimuladoras do desejo. É inegável, segundo Zaffaroni (2005, p.193), a crescente impotência ou a inércia das classes políticas para resolver “os problemas sociais derivados da exclusão e da degradação dos serviços sociais (incluindo a segurança pública)” (tradução nossa) 3 , da dificuldade que enfrentam para se posicionarem num mundo em que ocorre a máxima exteriorização do poder punitivo midiático, uma vez que dependem também desta última para se reelegerem já nas próximas eleições, condição que resulta na percepção de subserviência e irracionalidade de determinadas medidas (produção de leis penais), que orientam apenas uma resposta ao medo levado a cabo por degeneração das condutas e que resulta no fortalecimento de propaganda ou “da política criminal do Estado espetáculo [...] não pode ser outra coisa que um espetáculo” (ZAFFARONI, 2005, p.194) (tradução nossa) 4 . E disto decorre a contradição apontada acima, da corrupção dessa classe política que passa a legislar a favor de algumas correntes que utilizam da opinião pública aterrorizada pelo crime para conseguir valer seus objetivos, desta mesma opinião publica que reclama, enfim, por atitudes mais ousadas frente a determinados fenômenos produzidos a partir da sensação de 2 “es decir, que existe un poder econômico globalizado, pero no existe una sociedade global ni tampoco organizaciones internacionales fuertes y mesnos aún un Estado Global”. 3 “los problemas sociales derivados de la exclusíon y de la degradacíon de los serviços sociales (incluyendo la seguridad pública)”. 4 “la política criminal del Estado espetáculo no puede ser otra cosa que un espetáculo”. 22 insegurança, ou em que pese os fenômenos de criminalidade e violência, de crime organizado, das quadrilhas e pequenos assaltantes, das ações dos menores em conflito com a lei, do horror devido às imagens das vítimas e dos criminosos recorrentemente veiculados nos noticiários televisivos, tudo isto que imputa pressão enorme nas classes dirigentes e, por certo, no próprio esteio do Poder Judiciário haja vista este serviço que presta e o simbolismo que lhe é referido à população, qual seja, de fazer justiça, ainda que esta ocorra de modo tal que escamoteada ou como permuta. Trata-se então de analisar o tipo de resposta penal usual que tem sido a preferência em nossos dias, um tipo de intervenção repressiva em sua gênese, e para além de manifestações políticas de esquerda ou de direita, que se tornaram gradativamente sinônimas na expressão destes objetivos pela maior punição possível como resposta aos efeitos de criminalidade, ou, por outro lado, dado através da assunção da diferença a pré-condição de um inimigo público número um da sociedade que subjaz privada de seus direitos, ou melhor, que abriu mão destes direitos pela falsa garantia de segurança, “e isto está se estendendo desde a periferia até o mundo inteiro” (ZAFFARONI, 2005, p.199) (tradução nossa) 5 . Contudo, a par das elaborações, como pensar o fenômeno produzido pelas alternativas penais no mundo hoje? Considerando a crítica que se encontra estabelecida acima, a ciência a respeito da constatação do aumento incomensurável dos números de aprisionados no mundo, sem paralelo na história humana, e no Brasil, em particular, e que aqui cresce ao ritmo insano ano a ano, em que medida estas alternativas podem se inscrever realmente como possibilidade concreta de superação da tendência atual que considera ao direito penal máximo, a prevenção geral negativa, uma capacidade de enfrentamento ou superação do aumento da criminalidade e violência? Enfim, como foi que surgiram estas modalidades de penas e medidas no contexto brasileiro? Qual a sua estrutura hoje, principais programas, projetos, quem é a sua clientela? E, em específico, qual o papel desempenhado pelo Estado de Minas Gerais em relação nesta questão? Enfim, serão estas as perguntas que procuraremos responder ao longo dos próximos capítulos. 2.2 Penas e Medidas Restritivas de Direito (PRD) O instituto da Pena Alternativa surge a partir da constatação da falência do modelo de prisão, porque estigmatizante, notadamente a partir do deslocamento objetivo da atual tendência da política criminal que busca mediante o escopo da prevenção geral negativa 5 “y esto se está extendiendo desde la periferia al mundo entero”. 23 (BITTENCOURT, 2001, p.125) 6 uma forma capaz de inibir as ações de criminalidade e violência, sobretudo em contraposição ao agravamento e endurecimento na aplicação das penas e no aumento dos tipos penais nas sociedades globalizadas. Penas alternativas, neste sentido, se inscrevem nos modelos dos substitutivos penais 7 ao cárcere, nas tendências que procuram apresentar uma contraposição lógica ao status negativo principal adquirido pela instituição prisão ao longo de sua história, fundamentalmente como alternativas de aplicação punitiva específica em contraposição ao encarceramento 8 . Deste modo, podem ser entendidas, conforme nos informa Carvalho (2007, p.139), como processos de diversificação que orientam as alterações possíveis no “enfoque punitivo centrado na prisão, as quais possibilitam a abertura de espaços no sentido de modificar e substituir as tradicionais respostas estatais aos desvios puníveis a partir de fórmulas legais alternativas”. Penas ou Medidas Alternativas são consideradas, para todos os efeitos, como penas restritivas de direito, ou seja, àquelas penas que principiam a perseguição do Estado frente o cometimento do delito por meio da restrição de alguns direitos individuais mediante a exigência expressa de acusação no espaço da justiça, para os casos das infrações de menor potencial ofensivo (medidas cuja sanção máxima não ultrapasse dois anos, processadas no âmbito dos Juizados Especiais Criminais 9 /JECrim) e os crimes de médio potencial ofensivo (penas com a duração não superior a 04 anos, casos de condenação, passíveis de substituição por efeito de suspensão condicional da pena /SURSIS e julgadas no espaço das Varas Criminais), admitidas em qualquer hipótese para crimes culposos 10 , praticados sem violência, nem grave ameaça, tais como os expressos no Código Penal (1940) 11 e nas legislações 6 “Para a teoria da prevenção geral, a ameaça da pena produz no indivíduo uma espécie de motivação para não cometer delitos” [prevenção geral negativa], ao passo que sua punição em específico pelo sistema penal, dada as condições peculiares, revela o substrato da prevenção geral positiva [ou o prestígio deste sistema]. 7 Modelos que procuram suplementar diversificação aos métodos de punição possíveis ao caso concreto, como forma de reduzir os danos causados da pena na execução das privativas de liberdade (Intervenção Penal Mínima, Direito Penal Mínimo). Contudo, não se confundem com as diversas correntes de descriminalização existentes, visto que não deixam de considerar crime (classificação de) os desvios de conduta apontados (tipicidade), ou seja, o devido caráter retributivo da ação penal. Para todos os efeitos, não procuram atingir a superação e/ou extinção da pena (como proposto pelas dogmática do abolicionismo penal), e sim o deslocamento do processo de punição privativo de liberdade para os modelos punitivos alternativos. 8 Neste sentido, conferir BITTENCOURT, César Roberto. Juizados Especiais Criminais e Alternativas à Pena de Prisão. 3ED. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. P. 22. 9 De acordo com o disposto no art. 98 da Constituição da República (1988), nos art. 60 e 61 da Lei nº. 9.099 /95, que instituiu os Juizados Especiais Cíveis e Criminais Estaduais e art. 2 da Lei nº. 10.259 /01, que estabeleceu os Juizados Especiais Cíveis e Criminais no âmbito da Justiça Federal. 10 “Quando o agente deu causa ao resultado por imprudência, negligência ou imperícia” (art.18, II do Código Penal). 11 Decreto Lei nº. 2.848, de 07 de Dezembro de 1940. 24 especiais, a saber: flagrante de porte de drogas, acidente de trânsito, violência doméstica, abuso ou desacato à autoridade competente, lesão corporal leve, furto simples, estelionato, ameaça, injúria, calúnia, difamação, dentre outros 12 . Historicamente, temos a pouca aplicação destas alternativas no contexto brasileiro até o ano de 2000, apesar de encontrarmos a sua previsão legal no texto do Código Penal, na parte que trata das espécies de penas passíveis de aplicação consistente no pagamento de multa (V, art. 32); ou, a partir da reforma deste Código 13 , realizado em 1984, e conformado na Lei de Execução Penal (Lei nº. 7.210 /84 – LEP 14 ) e, posteriormente, na Constituição Federal de 1988 15 . Contudo, mesmo previstas não foram aplicadas na ocasião de maneira suficiente por parte do Poder Judiciário e Ministério Público, devido tanto às questões processuais (dificuldade para efetivar adequada fiscalização de cumprimento) quanto ideológica (percepção imprecisa da população acerca da natureza retributiva dessas penas – visto que não eram percebidas como punição adequada para os crimes; penas contrárias aos objetivos e ações realizadas pelas agências de punitividade favoráveis aos pressupostos da dogmática do Direito Penal máximo, prevenção geral negativa e especial). Neste contexto, foram somente a partir da promulgação das “Regras Mínimas das Nações Unidas para a Elaboração de Medidas Não Privativas de Liberdade”, conhecidas por Regras de Tóquio (ONU, 1990) 16 , da qual o Brasil viria a se tornar membro signatário, posteriormente, que a execução das Penas e Medidas alternativas ganharia força no cenário nacional. No que se refere aos seus objetivos encontramos desde um conjunto de princípios e garantias (recurso às medidas não privativas de liberdade) que orientam o emprego das 12 Maiores informações em www.mj.gov.br. Acesso em 19 de Outubro. 13 Lei nº. 7.209, de Julho de 1984 e Art. 43, 44 e 45 do Código Penal, onde encontramos, respectivamente, sobre a autonomia das penas restritivas de direito em caráter substitutivo às penas privativas de liberdade; sobre os tipos de penas possíveis de serem aplicados, a saber: “prestação pecuniária, a perda de bens ou valores, a prestação de serviços à comunidade ou a entidades públicas, a interdição temporária de direitos e a limitação de final de semana”, e também, prestação de outra natureza, ou inominada, na prática na forma do pagamento de cestas básicas. 14 Art. 148 “Em qualquer fase da execução, poderá o juiz, motivadamente, alterar a forma de cumprimento das penas de prestação de serviços à comunidade e de limitação de final de semana, ajustando-as às condições pessoais do condenado e às características do estabelecimento, da entidade ou do programa comunitário ou estatal”. Também, do art. 147 ao art. 170 da mesma Lei. 15 Que determina, dentre outros pontos, a criação, em todo o território nacional, dos Juizados Especiais (art. 98, I) competente para a execução de diferentes modalidades de penas reguladas e adotadas pelas seguintes: “restrição de liberdade; perda de bens; multa; prestação social alternativa e suspensão ou interdição de direitos” (art. 5, XLVI), para tanto com a ressalva ao veto constitucional às “penas de morte – salvo em caso de guerra declarada, nos termos do art. 84, XIX; de caráter perpétuo; de trabalhos forçados; de banimento e cruéis” (art. 5, XLVII). 16 Resolução da ONU, 45/110, de 14 de Dezembro de 1990. http://www.mj.gov.br/ 25 medidas substitutivas a prisão, bem como a promoção democrática e popular ampliada na esfera das decisões de Justiça penal e no tratamento do delinquente (responsabilização, deste último), fundamentando o lócus de incidência e intervenção no que tange os aspectos macroestruturais (condições políticas, econômicas, sociais e culturais inerentes aos países), de forma a considerar o respeito aos direitos individuais e/ou coletivos, as exigências de justiça social e a necessidade de reinserção dos usuários (aspectos microestruturais) por meio da efetiva ampliação do rol das alternativas de cumprimento de pena (ONU, 1993, p.03-13). Ou ainda, dentre as Regras, destacam-se: Equilibrar os direitos dos delinquentes, das vítimas e da sociedade; Aplicar-se a todas as pessoas em [fases de] julgamento, acusação ou cumprimento de sentença visando reduzir a pena de prisão; Importância das próprias sanções e medidas não privativas de liberdade como meio de tratamento dos delinquentes; Utilizar-se do princípio da intervenção mínima do Direito Penal; Capacitação dos profissionais envolvidos [...] [pois requer] conhecimentos práticos do mais alto nível, sensibilidade e compreensão; Organização de seminários, palestras e [...] atividades que levem à conscientização dos efeitos / eficiência das penas alternativas (BRASIL, 2002, P. 14) 17 . Neste sentido, as Regras recomendam a aplicação máxima de acordo com o princípio da intervenção mínima das restritivas de direito restando às práticas privativas de liberdade um lugar extremamente condicional ou como medida de último recurso (casos extremos de criminalidade). Em relação às disposições para aplicação das penas indicam, a saber: “autorização de saída e colocação em estabelecimento de reinserção; libertação para fins de trabalho e educação; libertação condicional, segundo diversas fórmulas; remissão da pena e indulto” (ONU, 1993, IV, 9.2, p.07), desde que subordinadas ao “exame da autoridade judiciária ou qualquer autoridade independente competente” (ONU, 1993, IV, 9.3, p.08) concedendo, com isto, as garantias judiciais de execução. No Brasil, de acordo com Carvalho (2007, p.140), o impulso para a aplicação das penas alternativas ganhou novo fôlego após os acontecimentos situados entre os anos de 1984 e 1995 18 , sobretudo porque proporcionaram a “demarcação constitucional de novo horizonte 17 BRASIL. Ministério da Justiça. Secretaria Nacional de Justiça. Central Nacional de Apoio e Acompanhamento às Penas e Medidas Alternativas. Manual de Monitoramento das Penas e Medidas Alternativas. Brasília, 2002. P. 14. Disponível em www.mj.gov.br. Acesso em 21 de Setembro de 2010. 18 Reforma da parte especial do Código Penal (1984), Lei nº 7.210 de 11 de Julho de 1984, Constituição Federal http://www.mj.gov.br/ 26 punitivo” [...] devido, em grande medida a percepção da “constante crise de funcionalidade, de gestão administrativa e de justificação do encarceramento” [...], fato que estimulou, por um lado, a ulterior publicação da Lei nº. 9.099 /95 – Lei dos Juizados Especiais 19 e, por outro, “a edição da Lei nº. 9.714/98, conhecida como a Lei das Penas Alternativas”. Em resumo, são consideradas as bases legais das alternativas penais, conforme segue: Art. 5 da Constituição Federal (quando trata da prestação social alternativa); Lei nº. 7.209 /84 (sobre a reforma do Código Penal); Lei nº. 7.210 /84 (Lei de Execução Penal); Lei nº. 9.099 /95 (Que dispõe sobre os Juizados Especiais Cíveis e Criminais Estaduais); Lei nº. 9.714 /98 (Lei das Penas Alternativas); Lei nº. 10.259 /01 (Que dispõe sobre os Juizados Especiais Cíveis e Criminais Federais). De início delineou-se, a respeito da Lei nº. 9.099 /95, a previsão das seguintes medidas, de função penal e processual penal substitutivas a prisão, conforme consta no art. 72, da “possibilidade de composição dos danos e da aceitação da proposta de aplicação imediata de pena não privativa de liberdade”; art. 73, que informa sobre a “conciliação”; art. 74, parágrafo único, que define a eficácia da “composição dos danos civis” por acordo homologado entre as partes em audiência preliminar (de conciliação) “mediante sentença irrecorrível”, justo que ocasione “a renúncia ao direito de queixa ou representação” da parte ofendida após formalização do acordo; art. 76, da transação penal, para os casos em que não for passível a aplicação da composição civil dos danos, ou quando a ação pública restar incondicionada, visto que permite o exercício genérico de proposta da restritiva de direito ou multa por representante do Ministério Público, na ocasião da conciliação, com o aceite prévio do autor do fato, ressalvado os casos de lesão corporal leve e lesões culposas, condição que a representação da vítima se torna exigência legal (art. 88). Por fim, introduz a “suspensão do processo /SUSPRO”, reservado para os “crimes em que a pena mínima cominada for igual ou inferior a um ano”, podendo ser aplicado “por dois a quatro anos, desde que o acusado não esteja sendo processado ou não tenha sido condenado por outro crime” (art. 89). (BRASIL, 1995) 20 . Como definido, os Juizados Especiais (Cíveis e Criminais), a partir da Lei nº. 9.099 /95 adquiriram estatuto de instância da justiça ordinária autorizado a realizar a conciliação, o da República (1988), Regras de Tóquio (1990), Lei nº. 9.099 /95, especialmente. 19 Regulamentando, conforme visto a determinação constitucional (art. 98, I). 20 Lei nº. 9.099, de 26 de Setembro de 1995. 27 processo, julgamento e execução das causas de sua competência para infrações de menor e de médio potencial ofensivo (novas categorias na legislação penal brasileira), pautando-se pelos critérios da oralidade, simplicidade, informalidade, economia processual e celeridade (moldado por rito sumaríssimo), de modo a buscar a efetiva aplicação, sempre que possível, da conciliação (do acordo formal entre as partes) e a transação penal evitando, com isto, o oferecimento da denúncia e à abertura do processo. Entretanto, muitas são as opiniões a respeito deste órgão, sejam elas positivas – que se trata de grande avanço nas práticas de despenalização e descarcerização, pois atua de forma alternativa frente o delito, com objetivo de mediação (resolução) de conflitos entre as partes, autor e ofendida (análise do caso a caso); sejam negativas – posto que não considere critérios de proporcionalidade e razoabilidade das penas (princípios da insignificância penal, por exemplo), sobretudo porque limite ou restringe direitos fundamentais quando do oferecimento de acordo em transação penal 21 – “não há crime sem lei anterior que o defina. Não há pena sem prévia cominação legal” (BRASIL, 1940) 22 , massifique padrões e decisões, não pautando sua atuação por conciliação propriamente dita, ou conforme deveria por Lei, mas por imposição de método, de acordo formalizado por relações de poder desigual entre autor e o sistema de justiça, entre a perspectiva de punição (oferecimento da denúncia) e a sua evitação (penas aplicadas sem o devido processo legal), além do quê contribuiu, sistematicamente, para que houvesse uma maior descodificação da legislação penal (criação de Leis Penais Especiais) para os casos de sua alçada, dentre outros. Segundo ROSA (2005, p.69), ao pautar a atuação desta forma acabaram por “repristinar” uma parcela considerável de pequenos delitos e contravenções já sepultados pela própria evolução social [...] retornando a “Justiça Penal ações do mundo da vida que se resolviam por outras esferas”; assim, contribuíram para que “diante das dificuldades de acesso a Justiça, qualquer briga de vizinhos, discussão ou querela cível” [...] fosse transfigurada por “agressão verbal, calúnia ou ameaça”. Conclui o autor que “essa realidade de que questões civis e de família acabam sendo canalizadas para os JECrim, com os estigmas decorrentes”. Contudo, até por consideração ao objeto definido para este trabalho, não procederemos, em diante, pelo exame crítico dos Juizados Especiais Criminais (JECrim) 23 , 21 Em sede de Transação penal não se admite a culpabilidade do autor do fato, pois decorre da desistência da ação penal pelo representante do Ministério Público para que se torne efetivo o cumprimento dos termos do acordo oferecido por ocasião da audiência preliminar de conciliação. 22 Art. 1 do Código Penal. 23 Para maior aprofundamento sobre os Juizados Especiais conferir as obras de CARNELUTTI, Francesco. As 28 não obstante a importância que lhes é descrita na relação com as alternativas penais e, no nosso caso, na parceria estabelecida com o Programa CEAPA. Se optamos, todavia, por manifestar os aportes legais de sua sustentação, bem como detalhar, ainda que a partir de linhas tênues, alguns comentários positivos e negativos devidos a sua atuação foi com o intuito de demarcarmos, neste capítulo, o momento histórico em que surge nos termos desta relação com o cenário das substitutivas penais, especialmente a partir da articulação com o fato da promulgação da Lei nº. 9.714 /98, tema que trataremos logo em abaixo. De início, cabe salientar, que é notório o fato de que esta Lei veio legitimar a aplicação das penas restritivas de direito em justaposição a constatada crise pelo qual perpassa o sistema prisional brasileiro, de sorte que produziu e/ou estimulou a criação de espaços (institucionais, acadêmicos e de participação popular) de discussão voltados para a análise e a crítica dos efeitos e impactos revelados pela prisão, contribuindo para que acontecesse, pouco a pouco, uma ampliação da legitimidade das substitutivas, especialmente em relação à dilatação da lista de medidas e delitos passíveis de serem aplicados por ocasião da infração e os impactos sociais que lhes passaram a ser associados (percepção dos efeitos destas medidas na mentalidade da população em geral – criminologia da reação social), por decorrência. Neste ponto, descreve e especifica o texto da Lei, ao tratar da prescrição destas modalidades, a consideração pela tipicidade de penas restritivas de direito, a saber: 1. Prestação Pecuniária (PP); 2. Perda de Bens e Valores; 3. Prestação de Serviços à Comunidade ou a entidades públicas (PSC); 4. Interdição temporária de direitos: a) Proibição de exercício de cargo, função ou atividade pública, bem como de mandato eletivo; b) Proibição do exercício de profissão, atividade ou ofício que dependam de habilitação especial, de licença ou autorização do Poder Público; c) Suspensão de autorização ou de habilitação para dirigir veículo; d) Proibição de frequentar determinados lugares 5. Limitação de final de semana; 6. Prestação alternativa inominada. Misérias do Processo Penal. Trad. De José Antônio Carinalli. Curitiba: CONAN, 1995; DEMERCIAN, Pedro Henrique e MALULY, Jorge Assaf. Teoria e Prática dos Juizados Especiais Criminais. Rio de Janeiro: AIDE, 1997; GRINOVER, Ada Pelegrini, ET AL. Juizados Especiais Criminais. São Paulo: RT, 1995. 29 Por outro lado, resulta desta Lei a substituição do art. 44 do Código Penal (BRASIL, 1940), na parte que estabelece os requisitos para que a substituição da pena privativa de liberdade aconteça, a assegurar quando: I – aplicada pena privativa de liberdade não superior a 4 (quatro) anos e o crime não for cometido com violência ou grave ameaça à pessoa ou, qualquer que seja a pena, se o crime for culposo; II – o réu não for reincidente em crime doloso; III – a culpabilidade, os antecedentes, a conduta social e a personalidade do condenado, bem como os motivos e as circunstâncias indicarem que essa substituição seja suficiente (BRASIL, 1998) 24 . Deste modo, temos o esforço do legislador ao regular à matéria, para conceituar e disciplinar o campo e a função para execução destas penas, as intervenções possíveis e seus detalhamentos, em que pese os critérios originados a partir da percepção dos efeitos das reformas ocasionadas na legislação penal brasileira, a sua decantação e readequação em termos a fundamentar uma extensão redutora dos danos provenientes da prisão com efeito às alternativas, segundo quer Zaffaroni (2010), as “outras possibilidades de pena” 25 , passíveis de serem realizadas no contexto do direito penal e processual penal 26 . Apesar de constar na gênese destas tendências às alternativas a perspectiva que visa à redução dos danos provenientes das consequências do modelo de prisão – no geral, por efeito de uma corrente contestatória (direito penal mínimo, abolicionismo penal, movimentos descriminalizantes) que buscam deflagrar o esforço crítico-político à capacidade das privativas de liberdade em prevenir o crime e a violência (forma contrária à ideologia político-criminal autoritária majoritária 27 ), como contraposição garantidora da efetivação das penas alternativas como modelo que se pretende ser o prevalente na sociedade, qual seja, mediante a redução do vetor penal (considerando, para tanto, a desnecessidade da estrutura punitiva prisional e a proposta de diminuição do volume de pessoas no cárcere), posto que 24 Lei nº. 9.714, de 25 de novembro de 1998. 25 Pronunciamento na Conferência de Encerramento no Congresso Nacional de Execução de Penas e Medidas Alternativas, realizado em Salvador deste ano. 26 Uma ressalva que se faz necessária diz respeito à distinção Medida ou Pena Alternativa, sendo a primeira, em sentido estrito, empregada para os casos em que a evitação da pena privativa de liberdade torna-se possível por auxílio da aplicação de institutos despenalizadores, tais como: a Transação Penal e a Suspensão Condicional do Processo. No caso das Penas Alternativas conquanto também objetivem o afastamento da prisão revela a opção sancionatória passível de aplicação por substituição de condenação anterior em sentença transitada em julgado. A competência processual, para as primeiras, localiza-se no espaço dos JECrim, para as segundas, no âmbito das Varas Criminais. 27 Sobre os Movimentos de “Lei e Ordem”, Tolerância Zero e de Defesa Social, conferir CARVALHO, Salo de. A Política Criminal de Drogas no Brasil. Estudo Criminológico e Dogmático. 4ED Ampliada, atualizada e com comentários à Lei nº. 11.343 /06. P. 31-45. 30 defendam o positivo na relação de exterioridade com a prisão, a dizer, que mesmo que as alternativas não resultem na contração do sistema penal-carcerário (porque contraditório, excludente e corrupto 28 ) não deixam de serem válidos os esforços para a construção de sua hegemonia, uma vez que contribuem, conforme exposto, para que o foco punitivo sofra deslocamento e passe a ser discutido não em espaços fechados ou segregados, mas na sociedade, em última instância permitindo que manifestações as mais variadas possam acontecer a respeito da situação penal, resultando na finalidade do questionamento ou da discussão acerca da política criminal liberal moderna e de suas formas de controle social. Em resumo, buscar operar de dentro da política e justiça criminal para que as saídas apontem para outras formas possíveis de se fazer esta política, para que oportunize com respeito os direitos e as garantias fundamentais consagrados no âmbito do Estado Democrático de Direito brasileiro. Dando prosseguimento, trataremos no capítulo seguinte do histórico do Programa Brasileiro de Fomento das Penas e Medidas Alternativas, de maneira a fornecer o contexto necessário para a apresentação e a caracterização do Programa CEAPA desde a Política Pública de Prevenção Social a Criminalidade. 28 Não obstante a constatação de que a “a prisão não recupera ninguém”, e que conforma os seus clientes numa espécie de estrutura total que define por regra a sua contradição no ponto que procura articular os meandros do poder punitivo (e de suas agências) a partir de uma falácia representada como justificativa de uma necessidade, de recuperação (individual e social) do criminoso através de práticas penais (promotoras de castigos, físicos e mentais, isolamento, neutralização, etc.), sanitárias (obrigatoriedade de tratamento), excludentes e segregatórias (a classes econômicas menos favorecidas). Para maiores detalhes sobre o tema, conferir FOUCAULT, Michel. Vigiar e Punir. Nascimento da Prisão. 29ED. Trad. Raquel Ramalhete. Rio de Janeiro, Petrópolis: Vozes, 2004. P. 194-214. 31 3 POLÍTICAS PÚBLICAS E PENAS ALTERNATIVAS 3.1 Programa Brasileiro de Fomento às Penas e Medidas Alternativas 3.1.2 Contexto Histórico A partir da criação, no ano 2000, do Programa Nacional de Apoio e Acompanhamento às Penas e Medidas Alternativas, e do órgão Central Nacional de Apoio e Acompanhamento às Penas e Medidas Alternativas (CENAPA), subordinado à Secretaria Nacional de Justiça (SNJ), no Ministério da Justiça, foi conformado o objetivo de incrementar a aplicação das Penas alternativas no território brasileiro, de forma a que o conjunto da Legislação, e o histórico que representa, pudesse ser aplicado em toda a sua extensão, particularmente através da montagem de estrutura institucional capaz de proporcionar as condicionalidades rigorosas exigidas de monitoramento, acompanhamento e avaliação das penas. Assim, de início, conforme descrito no Histórico do Programa Nacional de Penas e Medidas Alternativas (2008), foram celebrados convênios com os estados “para estabelecimento das Centrais de Apoio [estrutura, recursos físicos e técnicos], junto às respectivas Secretarias [...] e Tribunais de Justiça” (BRASIL, 2010, p.02). Posteriormente, em 2002, estabeleceu-se a Comissão Nacional de Apoio às Penas e Medidas Alternativas (CONAPA), órgão colegiado responsável pelo objetivo de legitimar e consolidar as alternativas penais no campo de exercício da execução penal, na Política Criminal e Penitenciária Nacional, a partir da participação de representantes do Poder Público, Judiciário, Ministério Público e Defensorias. Ainda neste ano, surge o Manual de Monitoramento das Penas e Medidas Alternativas (BRASIL, 2010, p.03) que descreve os principais aportes e enfoques metodológicos e “o detalhamento dos procedimentos técnicos para a formalização da rede social, avaliação, encaminhamento e acompanhamento do cumpridor das penas alternativas” (BRASIL, 2010, p.03). Em 2003, o Ministério da Justiça define a estratégia de fortalecimento do Programa Nacional de Apoio as Penas e Medidas Alternativas com o intuito de proporcionar maior visibilidade à proposta de intensificação da aplicação destas penas na execução penal. Para tanto, elaborou alguns objetivos, sendo eles: “(i) a produção e a disseminação de conhecimento acerca da execução das penas e medidas alternativas, (ii) a identificação, a avaliação e o fomento de boas práticas nesse campo, e (iii) o apoio técnico e financeiro aos Judiciários e Executivos estaduais para que promovam melhorias nos seus sistemas de aplicação e fiscalização”(MJ, 2010, p.03). 32 Em julho de 2006, surge a Coordenação Geral de Fomento ao Programa de Penas e Medidas Alternativas (CGPMA), órgão executivo na Diretoria de Políticas Penitenciárias (DEPEN), com as seguintes atribuições deliberativas: I - desenvolver a Política de Fomento às Penas e Medidas Alternativas nas unidades da federação; II – produzir e divulgar informações sobre a aplicação, execução e monitoramento das penas e medidas alternativas no Brasil; III - assessorar as unidades da federação no desenvolvimento da política estadual de monitoramento da execução das penas e medidas alternativas; IV – analisar as propostas de celebração de contratos e convênios para execução de serviços dentro de sua área de atuação; V – capacitar equipes de monitoramento da execução das penas e medidas alternativas que atuam nas unidades da federação; VI - monitorar os convênios firmados com recursos do Fundo Penitenciário Nacional que versem sobre sua área de atuação; VII - consolidar materiais e métodos que orientem o desenvolvimento do monitoramento da execução das penas e medidas alternativas, através da definição de diretrizes e manuais de gestão; VIII - emitir pareceres, notas técnicas e informações administrativas sobre assuntos relacionados à sua área de competência (BRASIL, 2010, p.03). Importante destacar, ao final, que a construção da Política de fomento às Penas e Medidas Alternativas enquanto estratégia definida pelo Governo Federal para o enfrentamento da criminalidade e violência contou com a contribuição fundamental do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI) como sistema de gestão e coordenação das instituições de segurança pública e das políticas de redução da vulnerabilidade criminal 29 , a partir do entendimento conceitual de “segurança com cidadania”, ou, nos termos deste trabalho, segurança com cidadania nas alternativas penais, conjuntura que promoveu, de maneira inédita, o esforço para que a aplicação dessas penas pudesse se efetivar justamente como oportunidade não só sob o aspecto da dimensão de prevenção ao delito, mas de modo a incorporar, amplamente, os grupos sociais distintos na participação e discussões integradas das ações e estratégias com foco na reintegração social dos usuários. Todavia, muito ainda necessita ser feito neste sentido, como bem observa algumas conclusões presentes no documento Princípios e Diretrizes para a Construção do Sistema Nacional de Penas e Medidas Alternativas (2009), superar, de forma inequívoca, o atual estágio de atenção voltado para o estabelecimento de serviços de fiscalização desta natureza, com vistas a assegurar o cumprimento ou a resposta apenas à efetividade em termos da certeza de punição, ou seja, superar o contexto atual com o intuito de avanço em outras searas 29 Ver FORTE, Francisco Alexandre de Paiva. Análise sobre o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania – PRONASCI – instituído pela Lei nº 11.530/07 e MP 416/08. Estudos. V. 35. Goiânia, 2008. 587p. 33 cujo entendimento e destinação já estavam colocados desde o início do histórico supracitado e que não se resume apenas ao fato da suplantar o modelo excludente do sistema de encarceramento, visto que toda a construção observa o futuro em que poderá ocorrer, de acordo com o documento, “novos pactos de convivência entre os/as cumpridores/as e a sociedade”(BRASIL, 2009, p.10-11), essencialmente neste momento em que grande parte das principais capitais brasileiras apresenta implantadas as Centrais de Apoio, consideradas, doravante, muito mais do que uma extensão do braço punitivo da Lei e sim como lócus que permite a atenção e gradual superação das adversidades. Tabela 1 - Evolução das Penas e Medidas Alternativas no Brasil (1987 – 2009) Ano Legislação Vigente Tempo de cumprimento da PMA Serviço Público de Monitoramento de PMA Número de Cumpridores de Penas Restritivas de Direitos Número de PMA acumulado Número de Presos Medidas Penas 1987 7.210/84 0 - 1 01 Núcleo no RS Sem informação 197 Sem informação Sem informação 1995 7.210/84 9.099/95 0 - 1 04 Núcleos 78.672 1.692 80.364 148.760 2002 7.210/84 9.099/95 9.714/98 10.259/01 0 - 4 04 Varas Especializadas 26 Centrais/ Núcleos 80.843 21.560 102.403 248.685 2006 7.210/84, 9.099/95 9.714/98 10.259/01 10.671/03 10.826/03 11.340/06 11.343/06 0 - 4 10 Varas Especializadas 213 Centrais/ Núcleos 237.945 63.457 301.402 401.236 2007 7.210/84, 9.099/95 9.714/98 10.259/01 10.671/03 10.826/03 11.340/06 11.343/06 0 - 4 18 Varas Especializadas 249 Centrais/ Núcleos 333.685 88.837 422.522 423.373 2008 7.210/84, 9.099/95 9.714/98 10.259/01 10.671/03 10.826/03 11.340/06 11.343/06 0 - 4 19 Varas Especializadas 306 Centrais/ Núcleos 457.811 101.019 558.830 446.764 2009 20 Varas e 389 Núcleos 544.795 126.273 671.078 sem informação Fonte: Ministério da Justiça, 2010 Conforme se percebe, esta tabela apresenta o histórico evolutivo das penas e medidas 34 restritivas de direito no Brasil, sobretudo demarcando sua expansão em que pese à legislação, o tempo de cumprimento médio em anos, a ampliação dos equipamentos públicos disponíveis, as Varas especializadas e as Centrais ou Núcleos de monitoramento e acompanhamento. Situa de modo bastante evidente o aumento nos números de aplicação destas penas / medidas pelas instâncias do poder judiciário, cuja incidência saltou, no período de 1995 a 2009, no caso das medidas, para algo em torno de 300% de acréscimo e, no caso das penas, de mais de 600% no histórico, com o resultado de 671.078 penas ou medidas aplicadas, fato que corrobora a tese de ter se tornado prevalente a execução das PRD em comparação com os números de presos no mesmo período. Apesar disto, nota-se que o número de presos também vem aumentando, condição que representa a afirmação de que o controle punitivo penal tem consideravelmente se alastrado no passar dos anos no contexto brasileiro. 3.2 Política Pública de Prevenção Social a Criminalidade de Minas Gerais 3.2.1 Contexto Histórico A Política Pública de Prevenção Social à Criminalidade, criada a partir do Convênio SENASP 30 MJ 251/2007, foi oficialmente reconhecida pelo Governo do Estado de Minas Gerais no final do ano de 2002. Considerada enquanto estratégia da Superintendência de Prevenção à Criminalidade (SPEC), órgão subordinado a Secretaria de Estado de Defesa Social (MINAS GERAIS, 2002) e articulado aos demais atores de defesa social 31 , pauta as intervenções definidas como de natureza e de gestão estratégica integrada de segurança pública “cidadã” da Superintendência nos municípios contemplados e que apresentam como critério um alto índice de criminalidade e violência, a fim de cumprir as observações presentes no Plano Estadual de Segurança Pública, que define diretrizes neste sentido (MINAS GERAIS, 2000, p.13-45). Neste Plano encontram-se estabelecidas às bases para a implementação de política preventiva de criminalidade no âmbito do poder executivo, notadamente as ações de números 37 – “implantar os conselhos Comunitários de Segurança Pública [...]”; 38 – “aprimorar a infraestrutura para a prevenção e o tratamento do uso e abuso de álcool e substâncias entorpecentes”; 39 – “realizar campanhas educativas, preventivas e sistemáticas junto à população” e, no caso em questão, 40 – “promover, acompanhar e integrar os programas de 30 Secretaria Nacional de Segurança Pública. 31 Polícias Militar e Civil, Corpo de Bombeiros, Defensoria Pública e Subsecretarias dos Sistemas Penitenciário (SUAPI), Socioeducativo (SUASE), órgão de Integração do Sistema de Defesa Social e Avaliação e Qualidade. 35 prevenção criminal no estado [...]”(MINAS GERAIS, 2000, p.41-44). Assim, somam-se as orientações prescritas às determinações do Governo Federal por meio do PRONASCI que orienta a promoção de ações de defesa na esfera dos Estados e Municípios, a dizer que: O Pronasci, integrado por 94 ações ou sub-projetos, tem foco etário, como já referido, foco social e territorial direcionado às populações e áreas metropolitanas afetadas por altos índices de homicídios e demais crimes violentos, além de ter também um foco repressivo, que é o combate ao crime organizado. As diretrizes do Pronasci, dentre outras, são as seguintes: a promoção dos direitos humanos, apoio ao desarmamento e combate aos preconceitos; fortalecimento de redes comunitárias e dos conselhos tutelares; promoção da segurança e da convivência pacífica; modernização das instituições de segurança pública e do sistema prisional, incluindo a valorização dos profissionais envolvidos; participação da população afetada pela violência, incluindo egressos do sistema prisional e seus familiares; ressocialização dos apenados e egressos do sistema prisional através de projetos educativos e profissionalizantes (FORTE, 2008, p.576). De acordo com MINAS GERAIS (2009, p.31), são considerados objetivos geral e específicos da Política de Prevenção: Elaborar e coordenar planos, projetos e programas de prevenção à Criminalidade nos níveis social e situacional mediante a construção de novas relações entre a sociedade civil e os órgãos componentes do sistema de defesa social e justiça, visando à segurança pública e à garantia do exercício pleno de cidadania principalmente por pessoas, grupos e localidades mais afetados pelo fenômeno da violência e da criminalidade urbana. A Política de Prevenção, deste modo, visa desenvolver ações com foco na “participação da comunidade, o respeito aos direitos humanos, além de buscar construir estratégias mais inteligentes [...] de prevenção social à criminalidade” MINAS GERAIS (2009, p.30), a partir de níveis de prevenção ou intervenção definidos inicialmente por: 1. Gerais – direcionadas para toda a população, não necessariamente exposta a riscos individuais, 2. Escolhidas – para grupos expostos a fatores ou situações de risco e 3. Indicadas – para público que vivencia ou que já tenha experienciado envolvimento com a criminalidade e violência (MINAS GERAIS, 2000, p.30). Deste modo, cumpre salientar que, posteriormente, esses níveis sofreriam uma reformulação tanto conceitual quanto metodológica passando a referir a níveis de prevenção primária, secundária e terciária. Destaca-se que para cada um dos níveis apontados relacionam-se Programas de Prevenção específicos, conforme resumido abaixo. 36 3.2.2 Níveis de Prevenção Primário: intervenção com foco específico para público que apresenta exposição a risco no ambiente urbano, a partir da avaliação e inserção de equipamentos públicos nos espaços ou territórios mais favoráveis a ocorrência de violência e / ou criminalidade. Nível que condiz com o pressuposto de alta prevalência, atenção primária e / ou secundária, intervenção específica (para indivíduos ou grupos sociais com um ou mais fatores de risco sociais criminais). Programas: Fica Vivo! Objetivos: Intervir junto a jovens de 12 a 24 anos residentes nas áreas (aglomerados urbanos) com maiores índices de homicídios do Estado através de dois eixos estruturais e metodológicos, sendo, 1. Proteção Social (baseada na formação de redes sociais comunitárias como meio de estímulo a participação social; suporte às oficinas de esporte, cultura e de inclusão produtiva desenvolvidas como porta de entrada para as atividades do Programa, dentre outros) e 2. Intervenção Estratégica (baseada na integração com a policia militar, de forma a produzir repressão qualificada articulada a prevenção à criminalidade). Mediação de Conflitos (Objetiva utilizar técnica de mediação de conflitos, orientações sócio-jurídicas a indivíduos e grupos sociais, comunidades ou entidades comunitárias como forma de atingir a prevenção de riscos e/ou conflitos potenciais ou concretos através de quatro eixos estruturais e metodológicos, sendo, 1. Mediação atendimento, 2. Mediação comunitária, 3. Projetos temáticos e 4. Projetos institucionais (eixos que procuram contribuir para o desenvolvimento de capital social e emponderamento desde o nível do território). Terciário: intervenção com foco indicado para público que apresenta alta exposição a riscos no ambiente urbano, a partir de ações compostas a indivíduos que experimentaram a condição de privação ou cerceamento de liberdade (egressos do sistema prisional). Nível que condiz com o pressuposto de baixa prevalência, atenção terciária, intervenção indicada. Programa: Reintegração Social de Egressos do Sistema Prisional. Objetivos: contribuir para que a diminuição de fatores estigmatizante possa acontecer junto aos usuários com vistas à inclusão social e o exercício da cidadania. O programa também prioriza ações de qualificação e/ou inserção profissional, elevação de escolaridade, capacitações, dentre outras, através de atividades assistenciais, psicossociais e jurídicas. Secundário: será tratado com maior profundidade quando discutirmos o papel e a função do 37 Programa CEAPA para a prevenção a criminalidade desde a Política de Prevenção. Importa mencionar que os Programas citados encontram-se atualmente em execução no espaço do equipamento público denominado como Núcleos de Prevenção a Criminalidade (NPC), que são estruturas implantadas nos municípios contemplados pela política. Destarte, ressalta-se que as etapas de planejamento e a implantação dos Núcleos de Prevenção a Criminalidade está condicionada a definição de planejamento das estratégias projetadas pelos órgãos de defesa social para a repressão e a prevenção à criminalidade violenta estando fundamentado, para tanto, em estudos, mapeamentos, avaliações e análises técnicas que são realizadas periodicamente por Institutos de Pesquisa, SEDS / SPEC e sociedade