Felipe Estevan de Oliveira Azevedo 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

OS RESULTADOS PRODUTIVOS RECENTES DOS 

LABORATÓRIOS FARMACÊUTICOS OFICIAIS, INCLUSIVE NAS 

PARCERIAS PARA O DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Belo Horizonte  
2017 

 



 
 

Felipe Estevan de Oliveira Azevedo 

 

 

 

 

 

 

 

OS RESULTADOS PRODUTIVOS RECENTES DOS 

LABORATÓRIOS FARMACÊUTICOS OFICIAIS, INCLUSIVE NAS 

PARCERIAS PARA O DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO 

 

 

 

Trabalho de Conclusão de Curso 

apresentado na Escola de Governo da 

Fundação João Pinheiro como requisito 

básico para a conclusão do Curso de 

Administração Pública 

Orientador: Cláudio Burian Wanderley 

 

 

 

 

 

 

 

 

Belo Horizonte 
2017 

 



 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
 
A994r 

 
Azevedo, Felipe Estevan de Oliveira. 

Os resultados produtivos recentes dos laboratórios 
farmacêuticos oficiais, inclusive nas parcerias para o 
desenvolvimento produtivo [manuscrito / Felipe Estevan de Oliveira 
Azevedo. – 2017. 

[10], 64 f. : il. 
 
Monografia de conclusão de Curso (Graduação em 

Administração Pública) – Fundação João Pinheiro, Escola de 
Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, 2017. 

 
Orientador: Cláudio Burian Wanderley 
Bibliografia: f. 68-74 
 
1. Indústria farmacêutica. 2. Medicamento. 3. –Saúde Pública. 

I. Wanderley, Cláudio Burian. II. Título. 
CDU 661.12 (815.1) 

 



 
 

Felipe Estevan de Oliveira Azevedo 

 

 

 

Os resultados produtivos recentes dos Laboratórios Farmacêuticos Oficiais, inclusive 

nas Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo 

 

Monografia apresentada ao Curso de Administração Pública da Escola de Governo 

Professor Paulo Neves de Carvalho da Fundação João Pinheiro, como requisito parcial 

para obtenção de título em Bacharel em Administração Pública.  

 

Área de Concentração: Estado e Políticas Públicas 

 

Aprovada pela Banca Examinadora 

 

___________________________________________________________________ 

Professor Doutor Cláudio Burian Wanderley, orientador, Fundação João Pinheiro 

 

___________________________________________________________________ 

Professor Dr. Alexandre Queiroz Guimarães, avaliador, Fundação João Pinheiro 

 

___________________________________________________________________ 

Professor Dr. Felipe Lacerda Diniz Leroy, avaliador, Fundação João Pinheiro 

 

Belo Horizonte, 21 de novembro de 2017. 



 
 

Agradeço, 

 

À Deus por ter me mantido firme, a todo tempo. 

 

Aos meus pais, Ênio e Madalena, e minha irmã Ana Clara por terem torcido e 

acompanhado comigo todo este curso. Não existem palavras para descrever com justiça 

a importância de vocês na minha vida e em meus estudos.  

 

Ao Professor Burian, pela grande disposição ao apoiar e orientar este trabalho. Sua 

participação foi fundamental durante toda a caminhada e guardo comigo a admiração e 

profunda gratidão por você. 

 

Às demais vivências acadêmicas e lições transmitidas durante o curso, essenciais para 

minha formação e para os desafios que enfrentarei durante minha carreira.  

 

Aos companheiros de Fundação Ezequiel Dias, pelo apoio e incentivo, e pelas 

experiências possibilitadas em minhas duas oportunidades de estágio concedidas, em 

especial Francisco e Mateus. 

 

Aos também companheiros de BDMG, que me abriram portas para continuar meu 

crescimento, pessoal e profissional, em especial Áurea, Jorge e Igor. 

 

Aos meus grandes amigos, que tive a honra de poder conhecer e reconhecer como 

irmãos. 

 

 

 



 
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

“São as perguntas que não sabemos responder que mais nos ensinam.  

Elas nos ensinam a pensar. Se você dá uma resposta a um homem,  

tudo o que ele ganha é um fato qualquer. Mas, se você lhe  

der uma pergunta, ele procurará suas próprias respostas. 

Assim, quando ele encontrar as respostas, elas lhe serão preciosas. 

Quanto mais difícil a pergunta, com mais empenho procuramos a resposta. 

Quanto mais a procuramos, mais aprendemos”. 

Patrick Rothfuss – O Temor do Sábio 



 
 

RESUMO 
 

 
Este trabalho de pesquisa tem por objetivo analisar como o papel dos Laboratórios 

Farmacêuticos Oficiais na produção pública de medicamentos historicamente, bem 

como os resultados apresentados recentemente. A participação dos mesmos no auxílio 

a assistência farmacêutica no âmbito do SUS foi modificada ao longo das décadas, 

culminando recentemente na introdução das Parcerias para o Desenvolvimento 

Produtivo. Para a realização deste trabalho utilizou-se dados do Ministério da Saúde, 

dos Laboratórios Oficiais e de bibliografia relevante no assunto. Além disso, o 

pesquisador deste trabalho estava inserido no ambiente de um dos laboratórios 

públicos, o que permitiu a observação direta da Instituição. Baseado nessas fontes, a 

análise se estruturou de acordo com apoio nos modelos regulatórios e na relação destes 

com o setor farmacêutico. Dessa forma, conclui-se que a realização de parcerias entre 

laboratórios privados e Laboratórios Farmacêuticos Oficiais contribuem na obtenção da 

economicidade desejável por conta do dilema entre universalização da atenção à saúde 

e escassez de recursos para financiá-la. Contudo, a internalização das tecnologias 

envolvidas nas parcerias ainda é um desafio para os laboratórios públicos, que pouco 

avançaram nesse sentido, restando ainda um potencial imenso a ser explorado. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Palavras chaves: Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo, PDP, Laboratórios 

Farmacêuticos Oficiais, ANVISA, Funed. 



 
 

LISTA DE FIGURAS 
 

TABELAS 

Tabela 1: Nível de Ocupação dos Laboratórios Oficiais entre 1992 e 1993............   17 
Tabela 2: Participação e faturamento no mercado farmacêutico por tipo de 

produto em 2015...................................................................................... 
 

38 
 

GRÁFICOS 

Gráfico 1: Participação percentual no mercado em valor por tipo de produto 

entre 2002 e 

2011.............................................................................................. 

 
38 

Gráfico 2: Produção anual da Fundação Ezequiel Dias entre os anos de 2003 e 
2016 (em 
milhões).................................................................................... 

 
45 

Gráfico 3: Evolução da produção da Funed e Farmanguinhos entre 2009 e 2013 
(em 
milhões)............................................................................................. 

 
46 

Gráfico 4: Evolução da produção da Funed e Biomanguinhos entre 2011 e 2015 47 
Gráfico 5: Capacidade produtiva dos Laboratórios Farmacêuticos Oficiais no 

ano de 2011 (em 
milhões)............................................................................... 

 
49 

Gráfico 6: Número de medicamentos presentes a cada versão da lista de 
produtos 
estratégicos………………………………………………………… 

 
55 

Gráfico 7: Número de PDP Aprovadas por ano entre 2009 e 
2013......................... 

56 

Gráfico 8: Número de PDP por Fase de Evolução e Extintas de acordo com o 
ano de aprovação entre 2009 e 
2013.......................................................   

 
57 

Gráfico 9: Economia gerada pelas aquisições no âmbito das 
PDP.........................   

60 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 



 
 

LISTA DE SIGLAS 
 

AIS  Ações Integradas de Saúde 

ALFOB Associação dos Laboratórios Farmacêuticos Oficiais do Brasil 

ANVISA Agência Nacional de Vigilância Sanitária 

CEIS  Complexo Econômico Industrial de Saúde 

CEME  Central de Medicamentos 

CMED  Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos 

CPI  Comissão Parlamentar Mista de Inquérito 

CR  Constituição da República 

FAS  Fundo de Apoio ao Desenvolvimento 

FIOCRUZ Fundação Oswaldo Cruz 

FUNED Fundação Ezequiel Dias 

FURP  Fundação para o Remédio Popular 

GECIS  Grupo Executivo do Complexo Industrial da Saúde 

IFA  Insumo Farmacêutico Ativo 

IMS  Intercontinental Marketing Services 

INPS  Instituto Nacional de Previdência Social 

IQUEGO Instituto Químico de Goiás  

LAFEPE Laboratório Farmacêutico do Pernambuco 

LFO  Laboratório Farmacêutico Oficial 

LIFESA Laboratório Farmacêutico do Estado da Paraíba 

LQFEx  Laboratório Químico Farmacêutico do Exército 

MRSB  Movimento da Reforma Sanitária Brasileira 

MS  Ministério da Saúde 

OCDE  Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico 

OMS  Organização Mundial da Saúde 

P, D&I  Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação 

PDP  Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo 



 
 

PITCE  Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior 

PNI  Programa Nacional de Imunizações 

PNM  Política Nacional de Medicamentos 

PPA  Plano de Pronta Ação 

PROCIS Programa de Investimento no Complexo Industrial de Saúde 

RBPPM Rede Brasileira de Produção Pública de Medicamentos 

RENAME Relação Nacional de Medicamentos Essenciais 

RMB  Relação de Medicamentos Básicos 

RPI-X  Retail Price Inflation  

SECTIE Secretaria Nacional de Ciência Tecnologia e Insumos Estratégicos 

SUS  Sistema Único de Saúde 

TT  Transferência de Tecnologia 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 



 
 

SUMÁRIO 

 

1. INTRODUÇÃO .................................................................................................... 11 

2. ABORDAGEM HISTÓRICA: A TRAJETÓRIA ATÉ OS ANOS 2000 .................... 14 

3. A REGULAÇÃO RECENTE NO SETOR DE MEDICAMENTOS ......................... 22 

4. A PRODUÇÃO PÚBLICA DE MEDICAMENTOS ................................................ 36 

5. AS PARCERIAS PARA O DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO ......................... 51 

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................ 62 

7. REFERÊNCIAS ................................................................................................... 68 

 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 



 

11 
 

1. INTRODUÇÃO 

 

O presente trabalho tem como temática a produção pública de medicamentos 

através dos Laboratórios Farmacêuticos Oficiais (LFOs), analisando o papel histórico e 

a relevância de sua atuação junto ao Sistema Único de Saúde (SUS). Para este fim, 

abordou-se um panorama histórico, os resultados recentes, bem como a evolução das 

Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo no ambiente das Instituições. 

Ao abordar o contexto histórico da criação destes laboratórios, é necessário 

compreender tanto as instituições centenárias, como o Laboratório Químico 

Farmacêutico do Exército (LQFEx) em 1808, até os recentemente criados, nas últimas 

décadas. Marcos históricos e regulatórios ocorridos entre períodos de enfraquecimento 

e fortalecimento da rede pública nacional, bem como mudanças na assistência 

farmacêutica vinculada ao sistema público de saúde brasileiro, são essenciais na 

avaliação das quantias produzidas e de seu impacto nos respectivos anos. 

O conjunto laboratórios públicos espalhados por todo Brasil e, sua relevância no 

tratamento das doenças negligenciadas e na redução dos custos de aquisição dos 

produtos farmacêuticos também serão analisados de forma a entender a sua 

importância histórica e seu papel futuro. Na visão de Magalhães, Antunes e Boechat 

(2011), os laboratórios da rede pública “(...) agem não somente na manufatura, mas são 

estratégicos como indutores de políticas, desenvolvimento de formulações e novos 

fármacos e, ainda, como regulador de preços no mercado nacional”. 

A evolução histórica do setor farmacêutico, com a extinção da Central de 

Medicamentos, que coordenou o setor até o fim dos anos 90, bem como a unificação do 

Sistema de Saúde, ampliou a necessidade de um fornecimento consistente a população. 

Nos anos seguintes, a criação da ANVISA e o fortalecimento dos eixos regulatórios, 

trouxeram consigo uma série de desafios para a atuação dos laboratórios públicos, 

gerando uma necessidade ampla de reavaliar o contexto em que estão inseridos e os 

objetivos de cada um, para a manutenção de seu importante papel na saúde pública 

nacional. 

Ao longo do trabalho, é destacado não só o papel dos laboratórios como 

produtores, mas também como agentes regulatórios pelo seu papel como concorrentes 

dos laboratórios privados, e também pelas sinalizações de futuras produções e 

investimentos. Para isto, é necessário que funcionem com agilidade e eficiência 



 

12 
 

semelhantes ao setor privado, sendo crucial, portanto, elencar as barreiras que ainda 

dificultam tal atuação.  

Dentre as evoluções históricas e seguindo a tendência de uma reformulação 

completa da atuação dos LFOs, destacam-se a realização das Parcerias para o 

Desenvolvimento Produtivo (PDP) entre estes Laboratórios Farmacêuticos Oficiais e 

laboratórios privados, a partir do fim da última década. Estas visariam ampliar a 

participação dos primeiros na produção de medicamentos de alto valor econômico e 

tecnológico agregado, através de contratos de transferência tecnológica entre ente 

público e ente privado, com o intuito de reduzir custos através de aquisições 

centralizadas.  

Este trabalho, portanto, tem como objetivo analisar o papel histórico e os 

resultados recentes dos Laboratórios Farmacêuticos Oficiais na produção de 

medicamentos, abordando também as Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo e 

verificando o sucesso dos mesmos no apoio a promoção da saúde, no que diz respeito 

a seu papel na assistência farmacêutica. Ressalta-se a complexidade do Sistema Único 

de Saúde e da saúde pública brasileira como um todo, ciente das diversas nuances e 

fatores de impacto que a compõem e atingem, sendo este trabalho restrito apenas a 

abordar um eixo específico: a produção pública de medicamentos. 

 A metodologia utilizada nesse estudo abarca um método de abordagem misto, 

envolvendo aspectos qualitativos e quantitativos, no qual foram utilizadas as seguintes 

técnicas: revisão bibliográfica, revisão histórica e análise de dados.  

 Em relação à revisão bibliográfica, foi realizada a partir da leitura e análise do 

material disponível sobre os temas pertinentes à produção de medicamentos, 

levantando o histórico dos Laboratórios Farmacêuticos Oficiais, as mudanças 

regulatórias e as diretrizes adotadas.  

 A revisão histórica foi realizada através da leitura de matérias abordando desde 

a década de 60, com os quais foi possível reconstruir o histórico e abordar os fatos 

marcantes na trajetória dos Laboratórios Oficiais, e da sua participação no 

abastecimento da rede pública. 

 No que tange a análise de dados, foram utilizados os resultados orçamentários 

e produtivos de cada LFO para a análise histórica e dos níveis de produção nos capítulos 

2 e 3, bem como dos bancos de dados do Ministério da Saúde (MS) relativos às 

Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo. 



 

13 
 

 Este trabalho, portanto, conta com cinco seções adicionais. No próximo capítulo, 

faz-se uma abordagem histórica até os anos 2000 destas políticas no país. No capítulo 

seguinte, descreve-se a regulação recente do setor de medicamentos no país. 

Posteriormente, discute-se a evolução recente da produção pública de medicamentos. 

Faz-se a seguir uma descrição dos projetos de PDP’s no Brasil. Por fim, faz-se as 

conclusões tradicionais. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



 

14 
 

2. ABORDAGEM HISTÓRICA: A TRAJETÓRIA ATÉ OS ANOS 2000  

 

A trajetória da saúde pública brasileira, em especial das políticas de assistência 

farmacêutica, remonta à período anterior à criação do SUS. A década de 80 e 90, após 

as reformas sanitárias e com a promulgação da Constituição da República (CR) em 

1988, consolidou a visão de que “a saúde constitui um direito do ser humano, sendo 

papel do Estado sua garantia, bem como o acesso universal aos bens e serviços de 

saúde” (DE PAULA et al., 2009, pg. 1112). 

Entretanto, as bases que fundamentaram tal visão advêm da década de 70, 

quando mesmo em meio a ditadura militar, diversos esforços foram realizados para a 

concepção de um novo modelo de atenção à saúde dos brasileiros. Até aquele 

momento, predominavam as ações de caráter coletivo, como as vacinações e 

programas de vigilância sanitária, que abarcavam a população apenas em suas 

demandas gerais, atingindo apenas as endemias. As mudanças se relacionaram 

diretamente com o fortalecimento dos centros urbanos e o crescimento da massa 

trabalhadora nos mesmos, que afetaram a dinâmica da sociedade como um todo. 

Nesse sentido, ressalta-se o importante papel do Movimento da Reforma 

Sanitária Brasileira – MRSB, defensor de um novo modelo assistencial e inserido na luta 

contra o regime vigente no período, bem como das mudanças institucionais referente a 

criação da Central de Medicamentos (CEME) e do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento 

Social (FAS), e também no eixo estratégico devido à concepção do Plano de Pronta 

Ação (PPA), todos criados sob governo militar (PAULUS JÚNIOR et al., 2006).  

A CEME, criada em 1971 pela União, tinha o intuito de “promover e organizar o 

fornecimento, por preços acessíveis, de medicamentos de uso humano a quantos não 

puderem por suas condições econômicas, adquiri-los a preços comuns no mercado”, 

além de atuar como reguladora da produção e distribuição de medicamentos dos 

laboratórios públicos (BRASIL, 1971). Sua criação data da mesma época da ampliação 

do número de laboratórios públicos no Brasil, que compõem o conjunto de Laboratórios 

Farmacêuticos Oficiais, dispersados por grande parte de nosso país (ASSOCIAÇÃO 

DOS LABORATÓRIOS FARMACÊUTICOS OFICIAIS DO BRASIL, 2005). 

Cosendey et al (2000) identifica como objetivos específicos da Central de 

Medicamentos a identificação da incidência de doenças de acordo com a região e faixa 

de renda, a capacidade produtiva dos LFOs, a divisão racional dos medicamentos em 

categorias por especialidade, além da orientação para a correta distribuição dos 



 

15 
 

mesmos nas diversas regiões do território nacional, viabilizando a aquisição dos entes 

públicos espalhados por todas as regiões. 

 Complementarmente, o FAS subsidiava a construção de hospitais privados a 

taxas de juros baixas, desde que os mesmos atendessem posteriormente as demandas 

do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), até que o capital investido 

retornasse. Em paralelo, o PPA visou desburocratizar o atendimento de urgência, 

permitindo, nesses casos, o acesso a toda a população. Alterava-se aí a lógica do 

sistema de saúde em nosso país, privilegiando a assistência médica em detrimento das 

ações preventivas, permitindo já na década de 70, mesmo em meio à ditadura, que o 

embrião do Sistema Único de Saúde fosse plantado. (PAULUS JÚNIOR et al., 2006). 

Observa-se, portanto, um esforço em várias frentes para não só ampliar o 

número de postos de atendimentos, mas qualificá-los com um atendimento mais rápido 

e para um maior público-alvo, enquanto a produção pública de medicamentos apoiaria 

de forma consistente a política de assistência, com infraestrutura produtiva diretamente 

relacionada com os LFOs.  

Apesar da ampliação maciça próxima a criação da CEME, conforme citado 

anteriormente, o surgimento dos LFOs remonta a diferentes épocas e contextos, desde 

o Laboratório Químico Farmacêutico do Exército criado em 1808, até o Laboratório 

Industrial Farmacêutico do Estado da Paraíba (LIFESA), criado em 1997. Até mesmo o 

laboratório paraibano deriva de outro fundado em 1960, enquanto os mais longínquos 

têm estrita relação com as atividades do Exército, dos quais surgiram ainda unidades 

ligadas a Marinha e a Aeronáutica. Destaca-se ainda a recente criação do Instituto 

Carlos Chagas, vinculado a Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), no ano de 2009. 

A atuação destes laboratórios junto a CEME contou ainda com uma tentativa de 

racionalização da produção a partir da RMB, a Relação de Medicamentos Básicos, que 

padronizava os medicamentos de maior interesse, com homologação datada de 1975 

via Ministério da Previdência e Assistência Social. Nos anos seguintes a lista foi 

atualizada. Oito anos mais tarde esta foi substituída oficialmente pela Relação Nacional 

de Medicamentos Essenciais, que já vinha sendo constituída nos anos anteriores para 

atender a um escopo amplificado contendo um maior número de classes de 

medicamentos e atuando em consonância com as orientações da Organização Mundial 

de Saúde – OMS (DE PAULA et al., 2009).  

Os esforços para que os investimentos realizados e a ampliação da estrutura 

produtiva pudessem beneficiar o setor na sistematização e organização do atendimento 



 

16 
 

não resultaram em êxito na década de 80. A situação se tornou particularmente grave 

pelo volume crescente de recursos da previdência social direcionado ao financiamento 

de ações assistenciais (BRAGA E PAULA, 1983, apud PAULUS JÚNIOR et al., 2006, 

p. 4). A prática de sustentar a saúde pública através de financiamento do apoio privado, 

sob um regime previdenciário insuficiente para tal, promoveria questionamentos que 

ainda são pertinentes até os dias de hoje, relativos a regime universalista e os meios 

para sustentá-lo. 

A década final da Ditadura Militar já apresentou discussões nesse sentido, 

inclusive com a implantação do Plano de Reorientação da Assistência à Saúde no 

âmbito da Previdência Social. Este, revisava o modelo proposto, reduzindo os repasses 

ao setor privado via demanda e ampliava o aproveitamento da capacidade pública de 

atendimento, visando racionalizar o modelo instalado, sob responsabilidade do 

Conselho Consultivo de Administração da Saúde Previdenciária (BRASIL, 1981).  

A implementação de convênios foi o passo seguinte, substituídos posteriormente 

por Ações Integradas de Saúde – AIS, que visavam a maior participação de Secretarias 

Estaduais e Municipais de Saúde junto ao Ministério. Foram os primeiros passos 

concretos para descentralização (GOULART, 1996). 

A pressão por uma maior organização na área da saúde, já culminava em 

movimentações nacionais com ampla participação. Em 1986, ocorreu então a VIII 

Conferência Nacional de Saúde, com mais de 5.000 envolvidos, culminando em um 

relatório que embasou fortemente a temática da saúde na Constituição Federal de 1988, 

bem como o desenho inicial do SUS (BRASIL, 1986).  

 O texto constitucional efetivamente consolidou uma mudança no tratamento da 

saúde pública no Brasil, garantindo o acesso universal e integral, incluindo ações 

preventivas e curativas, que envolvem a participação das três esferas de governo no 

seu planejamento, financiamento e execução (BRASIL, 1988). “A Constituição Federal, 

ao adotar a ideia, defendida pelo Movimento da Reforma Sanitária de saúde como 

direito social, deixou implícito o acesso a medicamentos como uma obrigação do 

Sistema Único de Saúde – SUS (...)” (BRASIL, 2002, p. 5). 

Neste momento, é perceptível que as mudanças propostas alterariam de vez não 

só o caráter dos serviços públicos de saúde e toda a rede pública relacionada a eles, 

mas consequentemente exigiriam severas adaptações nos investimentos e no 

planejamento da área, evitando que os gastos se tornassem insustentáveis. Na visão 

de Pereira (1995, p. 173), ao se comprometer em assegurar a saúde de forma 



 

17 
 

“universal, integral e equânime” caberia ao Estado também assegurar a correta 

assistência farmacêutica. 

O SUS, ao assinalar a obrigação de uma saúde universal fornecida e financiada 

pelas três esferas de governo, não se referia somente ao amplo acesso, possível a todos 

os cidadãos, mas também a variada gama de serviços à serem disponibilizados, na 

completude das diversas especialidade médicas e nos diferentes graus de atendimento. 

É nessa ótica que a participação do setor público na produção de medicamentos, se 

tornou cada vez mais fundamental para o modelo de atenção à saúde ofertada para a 

população. Leão (2011, p. 68) afirma que  

Ao longo das últimas décadas, a evolução dos gastos com saúde tem 

preocupado governos de vários países. Isso porque, mantida a oferta 

de serviços de saúde, o crescimento dos gastos em saúde supera, em 

média, as taxas de crescimento real de suas economias.  

Responsável até então pela produção de fármacos e medicamentos, como dito 

anteriormente, a CEME, criada em 1971, deveria seguir as indicações da Relação 

Nacional de Medicamentos Essenciais – RENAME, que visava encaminhar sua atuação 

para privilegiar os laboratórios nacionais em suas aquisições. Em 1987, foi iniciada a 

proposta da chamada “Farmácia Básica” que visava ampliar a eficiência da distribuição 

dos medicamentos básicos pelo país, através de um modelo que atendesse as doenças 

de maior incidência e menor gravidade, chegando a atender um volume significativo do 

país (COSENDEY et al., 2000). 

Conforme prosseguem os autores, nos três primeiros anos, a lista que havia se 

iniciado com 48 medicamentos fora ampliada para 60 e 3.370 dos 4600 municípios 

estavam sendo atendidos. Em 1989, o número de contemplados já atingia 50 milhões 

de pessoas, através de mais de 19.200 farmácias básicas. Para Pereira (1995, p. 96), 

a “CEME como Instituição, teve um papel importante no Setor Farmacêutico Nacional. 

Através do incentivo e dos convênios com os laboratórios oficiais, foi ampliado o 

consumo de medicamentos nas diversas regiões do Brasil”.  

Entretanto, as singularidades das diversas regiões de nosso país não haviam 

sido levadas em consideração, causando a falta de alguns medicamentos e o excesso 

de outros em cada região. Como consequência, a falta de coordenação e planejamento 

levou a perdas significativas, que não se alteraram com as mudanças introduzidas 

durante o Governo Collor. As tentativas de modernização se mostraram improdutivas e 



 

18 
 

o desmanche ocorrido sob a bandeira da mesma foi desastroso (COSENDEY et al., 

2000). 

Em relatório produzido pela própria CEME em 1993, foi apontada a 

descoordenação na sua atuação, incluindo os graves problemas de gestão e ociosidade 

média dos laboratórios oficiais que àquela época se aproximava de 80% das plenas 

capacidades (SANTOS, 1996). A Tabela 1 a seguir, presente no referido relatório, define 

bem o grau de generalização que se encontrava: 

Tabela 1 – Nível de Ocupação dos Laboratórios Oficiais entre 1992 e 1993 

Laboratório 
Capacidade Produtiva 
Mensal (em milhares) 

Produção Média 
Mensal (em milhares) 

Ociosidade 

Bahiafarma 53.000 16.555 69% 

Cemepar 13.400 1.700 87% 

Farmaguinhos 42.000 6.450 84% 

Funed 59.000 8.300 86% 

Furp 102.800 45.500 55% 

Iquego 49.200 10.800 73% 

I. Vital Brasil 63.000 7.170 89% 

Lafepe 24.700 6.700 73% 

Lafergs 13.400 2.300 82% 

LaQFA 20.800 2.900 86% 

LQFEx 39.700 253 98% 

LFM 27.700 200 92% 

LIF 4.200 42 99% 

Lifal 17.000 3.800 77% 

Nuplan 16.500 1.700 90% 

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de SANTOS (1996, P.61)  
 

Os números expressivos só possuem atenuantes para os casos de 

Farmanguinhos, Iquego, Lafepe e Lafergs, que passaram por reformas no período. 

Utilizou-se como base para os números produtivos mensais a média dos 18 meses 

anteriores a pesquisa realizada, com exceção de Farmanguinhos, onde os dados 

utilizados datavam apenas de 1993, ao contrário dos demais, que incluíam também o 

ano anterior. Alguns dos laboratórios apresentavam ociosidade próxima de cem por 

cento, enquanto mesmo o laboratório mais produtivo operava com menos da metade de 

sua capacidade (SANTOS, 1996). 

A avaliação de Barjas Negri (BRASIL, 2002, p. 8), reforça os problemas 

apontados ao dizer que 



 

19 
 

No seu início a CEME procura privilegiar os laboratórios oficiais em 

suas aquisições, contribuindo para a criação desse parque produtivo 

estatal. No entanto, ao longo do tempo a participação destes 

laboratórios em suas compras cai de 70% entre 1972 e 1976, para 60% 

entre 1977 e 1985, e 50% a partir daí, sendo que entre 1990 e 1995 

apresentando grandes variações nesse percentual. 

 Não apenas os inúmeros casos de deficiências, mas também práticas duvidosas 

foram relacionadas à Central de Medicamentos neste período. Na década de noventa, 

a instituição deixou de ser um instrumento focado na execução da política de 

medicamentos, e a centralização do setor na sua atuação provocava mais insucessos 

que benefícios. “Um profundo processo de reformulação precisava ser desencadeado” 

(BRASIL, 2002, p. 9).  

 Pereira (1995) explora a rotina de insucessos ao apontar que não só a 

descontinuidade administrativa, marcada por múltiplas trocas dos presidentes da 

Instituição, mas também as constantes mudanças nas políticas internas eram comuns 

a Central, que alternava entre a priorização das necessidades públicas e a atenção aos 

interesses das empresas privadas do setor, de acordo com a orientação dada por cada 

governante que a assumia. O formato de atuação, que monopolizava os laboratórios 

oficiais, fazia com que toda a produção nacional ficasse atrelada às suas decisões bem 

como a liberação das verbas pela mesma, resultando na subutilização encontrada. 

Sua inevitável extinção acaba por ocorrer em 1997. No ano seguinte foi aprovada 

a Política Nacional de Medicamentos – PNM, que “definiu as funções e finalidades da 

assistência farmacêutica como um grupo de atividades relacionadas com o 

medicamento, na qual a premissa básica era a descentralização de aquisição e 

distribuição de medicamentos essenciais” (FUNDAÇÃO EZEQUIEL DIAS, 2017). 

 A PNM seguia as orientações da Organização Mundial da Saúde vigentes à 

época e introduzia a necessidade da adoção e revisão da RENAME, o que realmente 

ocorreu em 1999. O documento previa a articulação de um conjunto de atividades que 

abarcava também a capacitação e desenvolvimento de recursos humanos e 

tecnológicos, além da promoção do acesso de medicamentos essências à população, 

retificando o propósito de apresentar produtos seguros, eficazes e de qualidade 

reconhecida (OLIVEIRA; LABRA; BERMUDEZ, 2006). 

 A articulação foi importante também para a própria rede de laboratórios públicos, 

que naquele momento convivia com a forte descoordenação das ações federais 

relacionadas à saúde. As demandas antes encaminhadas a CEME, agora estavam 



 

20 
 

fragmentadas e distribuídas a diversos setores do Ministério da Saúde, sem que os 

mesmos atuassem de forma conjunta. O contexto da criação da PNM, abarcou não só 

o sucateamento e a necessidade de coordenação da assistência à saúde, mas também 

o perfil do brasileiro: o envelhecimento populacional merecia atenção especial já àquela 

época, e a tendência a automedicação, que elevava a demanda por medicamentos 

também foi considerado como alvo da política. 

 A adoção da PNM, portanto, trabalhou para a descentralização das ações, 

acompanhadas de uma lista norteadora, que permitiria a melhor coordenação da 

produção pública com um enfoque especial na qualidade, segurança e eficácia dos 

medicamentos. A promoção do uso racional passou também por ações de 

conscientização e pelo incentivo aos usos dos genéricos, priorizando a produção 

nacional através destes últimos (DE PAULA et al., 2009). 

 Dois outros importantes marcos ocorreram no último ano do século passado: a 

criação da Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA e a Comissão 

Parlamentar Mista de Inquérito (CPI) dos Medicamentos. A primeira se destaca pelo seu 

papel regulatório no setor, conforme seu próprio sítio eletrônico (AGÊNCIA NACIONAL 

DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA, 2017), onde define que: 

Tem por finalidade institucional promover a proteção da saúde da 

população, por intermédio do controle sanitário da produção e 

consumo de produtos e serviços submetidos à vigilância sanitária, 

inclusive dos ambientes, dos processos, dos insumos e das 

tecnologias a eles relacionados, bem como o controle de portos, 

aeroportos, fronteiras e recintos alfandegados. 

 Já a CPI dos Medicamentos, se destinou a “investigar os reajustes de preços e 

a falsificação de medicamentos, materiais hospitalares e insumos de laboratórios”, em 

virtude de denúncias realizadas pela mídia naquele período, que apontavam aumentos 

constantes e acordos com laboratórios para definição dos preços dos medicamentos, 

além de inúmeros casos de prejuízos à saúde de pacientes, até mesmo resultando em 

óbito, devido à falsificação dos fármacos (BRASIL, 2000). 

 O Relatório produzido ao final dos trabalhos da Comissão, na visão de Oliveira 

et al (2006, p. 2384) é “um documento central para a análise das visões predominantes 

em diferentes segmentos envolvidos com pesquisa, produção, controle e consumo de 

medicamentos”, do qual é possível destacar não só um rico apanhado histórico, mas 

também a proposição de soluções aos dilemas levantados.  



 

21 
 

 O cenário para o começo do novo milênio era, portanto, pouco otimista: o setor 

público, completamente mal estruturado, produzia pouco e sem os encaminhamentos 

corretos para otimizar sua produção com enfoques estratégicos. Este, subutilizava o 

conjunto de laboratórios oficiais, que mesmo sob crescente demanda atuavam abaixo 

da capacidade produtiva, enquanto o mercado privado, até então pouco regulado, 

apresentava produtos de qualidade duvidosa (inclusive danosa em casos específicos, 

conforme apontado) e praticavam preços que não condiziam com um mercado 

competitivo.  Uma nova regulação do setor se fazia necessária. Esta será abordada no 

capítulo a seguir. 

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



 

22 
 

3. A REGULAÇÃO RECENTE NO SETOR DE MEDICAMENTOS 

  

Apesar da evolução histórica das transações econômicas, a palavra mercado, 

que inicialmente se relacionava aos locais primários de comércio constituídos na Europa 

após o período do Feudalismo, teve sua utilização ampliada para se referir tanto ao fluxo 

de oferta e demanda de bens e serviços, quanto para definir as organizações sociais 

em que predominariam a livre formação de preços (ao menos nas ilustrações teóricas), 

ligadas a ideia de economia de mercado (COUTINHO; SOUTO, 2009). 

 Regulação pode ser “definida como a ação do Estado que tem por finalidade a 

limitação dos graus de liberdade que os agentes econômicos possuem no seu processo 

de tomada de decisões (...)” (FIANI, 1998). Esse cerceamento ocorreria, por exemplo, 

quando uma agência reguladora responsável por algum setor específico fixasse uma 

taxa a ser cobrada por determinado serviço, limitando a liberdade da empresa na 

definição do preço, da qualidade ou da quantidade produzida de seu produto (PINTO 

JÚNIOR; FIANI, 2003). Esta seria importante quando as condições necessárias para o 

funcionamento eficiente do mercado não estivessem presentes1. 

A etimologia da palavra regulação leva a duas acepções, que compõem o 

sentido amplo da mesma no ambiente da administração pública: a primeira relacionada 

à criação e implementação de normas, enquanto a segunda se refere à manutenção do 

funcionamento equilibrado de um sistema (MOREIRA, 1997).  

Campos (2008) argumenta que a regulação vem para garantir o funcionamento 

do mercado nos padrões desejados, caso sua atuação seja necessária. Neste caso, a 

adoção de medidas regulatórias pressupõe que os agentes responsáveis pela mesma 

seriam capazes de reduzir ou eliminar as ineficiências ligadas as falhas de mercado. 

 Conforme prossegue a análise de Campos (2008), essa visão a respeito da 

regulação está ligada teoria do interesse público (considerando a abordagem normativa 

da regulação), na qual a instituição regulatória tem como fim a proteção do interesse 

público contra a perda do bem-estar social, pressupondo assim que legisladores e 

reguladores visam maximizar o bem-estar coletivo, através da correção das falhas 

encontradas na atuação dos agentes de determinado mercado. Um exemplo se dá pela 

indisposição natural dos agentes privados em realizar determinados investimentos. A 

construção de uma estrada, por exemplo, pode não ser viável comercialmente, mas ser 

                                                           
1 O funcionamento eficiente do mercado permitiria que a interação entre os ofertantes e demandantes, 
mesmo que estes só buscassem os próprios interesses, gerasse o máximo possível de bem-estar social. 



 

23 
 

desejável do ponto de vista social, levando o governo a investir diretamente ou 

desenvolver mecanismos de incentivos para sua realização (COUTINHO; SOUTO, 

2009). 

 Coutinho e Souto (2009) prosseguem a conceituação ao definir a regulação 

como a atuação estatal com a finalidade de limitar os agentes econômicos nas suas 

possibilidades de tomadas de decisão, citando ainda Vital Moreira (p. 7771) que define 

por sua vez como "o estabelecimento e a implementação de regras para a atividade 

econômica destinadas a garantir o seu funcionamento equilibrado, de acordo com 

determinados objetivos públicos".  

  A existência de falhas de mercado explicaria porque intervenções públicas 

poderiam gerar um aumento do bem-estar social. Ou seja, estas intervenções buscariam 

replicar o funcionamento dos mercados caso estas falhas não existissem. Nas palavras 

de Pinto Júnior e Fiani (2003, p. 299), “a teoria econômica, mesmo em suas vertentes 

mais liberais, reconhece que existem algumas situações em que o mercado não 

consegue levar a uma alocação eficiente de recursos, entendida como aquela em que 

os custos de oportunidade são minimizados. ” 

 Fiani (1998) amplia o campo de visão ao abordar a regulação do mercado (e 

também a desregulação, cujo conceito será abordado a seguir), definindo-a como uma 

instância social, integrada e afetada pelos processos históricos e políticos ligados a 

sociedade em que está instituída. Ao traçar uma linha com os principais marcos 

históricos e a evolução da regulação na economia, é possível, grosso modo, estabelecer 

um paralelo entre o desempenho do sistema capitalista e os ciclos regulatórios, cuja 

análise culminaria em três momentos distintos, ligados a marcos da história mundial. 

 Na primeira fase, entre 1820 e 1950, destaca-se o surgimento espontâneo da 

atividade regulatória, principalmente devido à expansão de diversos setores na virada 

do século, nos setores de eletricidade, telefonia, gás encanado e de transporte 

ferroviário e marítimo.  

 A fase seguinte, entre 1950 e 1973, é ligada à expansão posterior a Segunda 

Grande Guerra, na qual os indicadores econômicos apresentaram melhores resultados 

que o período anterior, e ocorre o surgimento maciço de instituições governamentais de 

corpo técnico qualificado e atribuições bem definidas, atuando em defesa do bem-estar 

social, bandeira marcante neste período. Com a crise do petróleo ocorrida em 1973, e 

a redução do crescimento econômico vivenciado no período anterior, são iniciadas 



 

24 
 

algumas tentativas pouco articuladas de desregulamentação, muito devido às altas 

taxas de desemprego e inflação, sendo esta a terceira fase definida pelo autor. 

 O último período, iniciado após os anos 80, é denominado “Era da Liberalização” 

ou “Desregulação”, conceito bem desenvolvido por Vogel (1996, apud Fiani 1998). Este, 

ao analisar as práticas dos países capitalistas avançados no período, define a 

desregulação não pelo enfraquecimento da atuação estatal, mas sim um aumento no 

grau de complexidade da atividade regulatória. 

 Campos (2008) comunga com a ideia de uma maior atuação estatal na economia 

e, em consequência, no campo regulatório, combatendo as tradicionais falhas 

relacionadas aos monopólios e externalidades, e também àquelas relativas a 

assimetrias de informação e insuficiente provisão de bens públicos. Fiani (1998) 

defende, ainda, que para a completa compreensão das falhas de mercado e do seu 

impacto na regulação, é importante compreender os eixos que compõe o chamado 

primeiro teorema fundamental do bem-estar social: na presença de completude dos 

mercados e comportamento competitivo de todos os produtores e consumidores2, a 

alocação existência será ótima de Pareto. 

 Sendo assim, conforme prossegue o autor, a primeira condição se refere 

diretamente ao problema das externalidades, dos bens públicos e dos problemas 

informacionais, enquanto a segunda está ligada ao problema dos oligopólios e dos 

monopólios (inclusive os naturais), justificando assim a abordagem tradicional destas 

duas falhas. Na definição de Pindyck e Rubinfeld (2006, p. 378), nos mercados 

oligopolistas 

(...) apenas algumas empresas são responsáveis pela maior parte ou 

por toda a produção. Em alguns desses mercados, algumas ou todas 

as empresas obtêm lucros substanciais no longo prazo, uma vez que 

barreiras de entrada tornam difícil ou impossível que novas empresas 

entrem no mercado. 

 Segundo os mesmos autores, um conjunto de fatores leva a existência das 

barreiras de entrada: a produção em escala pode não apresentar lucro para todos os 

envolvidos, beneficiando apenas algumas das empresas, o sistema de patentes e as 

restrições de acesso à tecnologia, além de uma eventual necessidade de obter 

reconhecimento para efetiva entrada no mercado. A existência de ativos irrecuperáveis 

                                                           
2 Os agentes apresentariam comportamento competitivo quando estes não acreditam que suas ações 
possam influenciar seus preços. Ou seja, estes não levariam em consideração em suas decisões os 
possíveis impactos sobre seus preços destas. 



 

25 
 

(sunkcosts) – ou seja, custos com ativos que não podem ser reutilizados em usos 

alternativos – também representariam uma barreira à entrada, uma vez que torna esta 

mais arriscada. A estes fatores, tidos como naturais, somam-se as ações estratégicas 

das empresas já presentes no mercado, que visam impossibilitar a entrada de novos 

concorrentes, por exemplo, via ampliação da capacidade produtiva, produção maciça, 

prática de preços abaixo do mercado por tempo determinado e controle das fontes de 

matérias-primas necessárias à produção. 

 Os monopólios geram, portanto, ineficiências, cobrando preços acima dos custos 

marginais e com volumes produzidos abaixo dos níveis desejados. As externalidades, 

por sua vez, consistem na atuação, seja de empresas ou indivíduos, sem levar em 

consideração os custos e benefícios sociais gerados pelos seus atos, mas somente os 

custos e benefícios privados, podendo gerar resultados positivos (benefício social 

superior ao privado) ou negativos (benefício privado superior ao social), sendo desejável 

que ocorram as positivas e se combata as negativas (CAMPOS, 2008). 

 Coutinho e Souto (2009, p. 7775) postulam que em mercados monopolistas e 

oligopolistas “as empresas detentoras do poder de mercado passam a produzir em 

menor quantidade e estabelecendo um controle forçado do preço de forma elevada aos 

consumidores”. As autoras ainda chamam a atenção para o problema da assimetria de 

informações, não só entre consumidores e produtores, mas entre as empresas e os 

entes reguladores. O baixo interesse dos regulados em atuar de forma transparente, 

onera os cofres públicos e pode inclusive interferir no correto desenho da regulação. 

 Na definição de Pindyck e Rubinfeld (2005), a incompletude de informações gera 

ineficiências no mercado, seja em virtude do desconhecimento dos preços, da qualidade 

dos produtos ou mesmo de quem efetivamente oferta e demanda os bens específicos. 

Seja pela produção de quantidades acima ou abaixo do ideal, pela adoção de preços 

abusivos, ou pela circulação de produtos de qualidade duvidosa, o mercado não 

conseguiria obter os níveis de bem-estar desejado. Coutinho e Souto (2009, p. 7778) 

descrevem minuciosamente o problema existente entre produtores e reguladores, que 

impedem uma solução simples para o problema 

O ente regulado tem pleno conhecimento das atividades que exerce, 

etapas produtivas e análise financeira. Por outro lado, o regulador não 

tem plena compreensão de tais informações. Na prática, boa parte das 

decisões do regulador dependem do dossiê fornecido pelas empresas 

reguladas. Assim, a agência reguladora fica completamente à mercê 

da empresa para a produção dessas informações, não dispondo de 



 

26 
 

instrumentos para aferir quão transparentes os regulados estão 

procedendo. 

 A análise do bem-estar social, inclusive, foi base importante para sustentar a 

defesa da regulação econômica, dentre outras formas de atuação do governo, como 

tributações e provimento de bens públicos, tendo como marco inicial a publicação do 

The Economics of Welfare, de Arthur Cecil Pigou (FIANI, 1998). 

 Entretanto, faz-se necessário também considerar também as falhas no âmbito 

do governo, seja pela ação de grupos de interesse ou pela sobreposição dos interesses 

pessoais dos agentes, que afetariam as decisões desejáveis, seja também pela 

insuficiência de informações por parte do órgão regulador. Exemplo disso se dá pelo 

próprio mercado eleitoral, que necessita de regulações próprias para evitar reações 

danosas aos eleitores, que inclusive tem sua eficiência e complexidade contestadas e 

discutidas frequentemente (CAMPOS, 2008). Ou seja, mesma na presença de falhas de 

mercado, é possível que uma intervenção pública não seja desejável, caso esta piore 

ainda mais o bem-estar social. 

 Coutinho e Souto (2009) abordam a possibilidade de desvios a favor dos grupos 

de pressão e até mesmo das empresas reguladas, ao salientar a presença de três 

personagens na maioria das regulações estabelecidas: as agências reguladoras, o 

Estado e as empresas reguladas (que podem também ser parte do Estado, nos casos 

de monopólios via empresas públicas). Os desvios poderiam ocorrer pela necessidade 

de atender aos interesses públicos e também aos interesses dos setores regulados, 

visando à rentabilidade mínima do negócio. Tendo em vista que os interesses 

envolvidos nem sempre serão comuns a ambos, é formado um desafio para os entes 

responsáveis pela regulação. 

 Fiani (1998) observa que a percepção dos possíveis impactos negativos dos 

grupos de interesse e dos próprios regulados levou a desconstrução da ideia de um 

Estado regulador defensor do bem-estar social. Tanto os legisladores (responsáveis 

pela criação das normas), quanto os burocratas (executores das normas criadas) 

poderiam ser cooptados durante o processo de regulação. Tais argumentos compõem 

as chamadas Teorias da Captura, que alertavam para a possibilidade de utilização da 

regulação como propulsor dos lucros ao invés de agir para racionalizá-los frente ao 

interesse público. Essas teorias receberam críticas por generalizar a atuação dos 

agentes reguladores, antes vistos como benevolentes, mas agora relativizados como 

unicamente defensores dos agentes privados, além de não levarem em conta os 



 

27 
 

subsídios cruzados, isto é, empresas que ampliam seus lucros sobre um setor ou tipo 

de cliente para subsidiarem os prejuízos sobre outros. 

 Para estabelecer um meio termo entre as abordagens convencionais e as teorias 

da captura, Peltzman faz modelo no qual é abordado o apoio político em função da tarifa 

sobre agente regulado e da taxa de lucro do mesmo. O modelo aponta um limite para 

acrescer lucro para os agentes regulados, frente à necessidade para este fim de ampliar 

as tarifas sobre os serviços, levando em consideração que essas tarifas tendem a ser 

integralmente repassadas aos consumidores (FIANI, 1998). 

Além das conclusões relativas à visão do regulador de maximizar o apoio dos 

consumidores e da indústria, e do limite para as trocas de apoio entre um grupo e outro, 

Peltzman consegue definir quais setores devem ocorrer regulações. Se os benefícios 

entre consumidores e produtores forem razoavelmente iguais, não há ganho, nem 

disposição para regulação na área. Entretanto, se há forte concorrência, é desejável 

para as indústrias elevarem seus lucros, enquanto se o cenário é monopolista, interessa 

aos consumidores a adoção da regulação (FIANI, 1998). 

Johan den Hertog (2010) ao analisar o modelo de Peltzman, define que o preço 

eficiente da regulação está entre a maximização do lucro e a maximização do bem-

estar, no nível em que os votos perdidos por aumentar o preço sejam compensados na 

mesma medida pela perda de votos por aumentar o preço. O autor ressalta ainda as 

considerações de Keeler, que chama atenção para o duplo ganho dos políticos 

envolvidos no processo regulatório, já que não só as transferências de renda para as 

indústrias ou para os grupos de interesse são positivas para seu marketing político, mas 

também um aumento da eficiência econômica, que aumentaria os recursos e o bem-

estar, podendo estes serem distribuídos entre os produtores e os consumidores, um 

benefício significativo na busca pela reeleição (KEELER, 1984, apud HERTOG, 2010). 

O primeiro a abordar a função-objetivo do regulador, ligada a prospecção de 

votos e a obtenção de recursos de campanha, foi Stigler, que definia que pequenos 

grupos, ainda que representem uma parcela de eleitores reduzida podem ser decisivos 

na definição da regulação caso disponham de recursos para negociar seus pontos. 

Conforme discutido anteriormente, esse modelo levava em conta uma captura completa 

dos agentes reguladores e se restringia por essa deficiência (FIANI, 1998). 

O autor apresenta ainda o modelo de Becker, que é voltado para a capacidade 

de exercer pressão dos grupos de interesse. O volume de pressão de dado grupo de 

interesse seria dado inversamente pela quantidade de membros que ele possui e 



 

28 
 

diretamente dos recursos disponíveis. Um número reduzido de envolvidos seria 

importante para uma divisão vantajosa dos lucros advindos da regulação, que caso 

fosse feita para um grupo muito numeroso, não teria impacto significativo e, portanto, 

ninguém disposto a exercer a pressão necessária. O balanço das transferências de 

renda resultantes da regulação (e da consequente cobrança de tarifas) seria 

determinado pela pressão dos diferentes grupos, dispostos a receber valores maiores 

ou a não perder mais recursos em função da mesma (ou seja, existiriam benefícios 

concentrados e custos difusos). 

Nesse caso, as regulações não correriam somente pelas falhas de mercado, mas 

também pela força excessiva dos grupos de pressão, que iniciariam a demanda. Além 

disso, a pressão dos grupos pode aumentar a eficiência das atividades regulatórias, 

sendo relevante ressaltar que tal pressão não afeta a produtividade dos mercados 

envolvidos (HERTOG, 2010). 

 Na obra de Coutinho e Souto (2009), a categorização da regulação pode 

acontecer de duas formas: unissetorial, modelo adotado atualmente no Brasil, ou 

multissetorial, como adotado no modelo norte americano. O sistema unissetorial 

determina um órgão regulador para cada setor regulado, enquanto o multissetorial 

levaria uma única agência a fiscalizar vários setores da economia tidos como próximos. 

No exemplo dos Estados Unidos, uma mesma agência é responsável, por exemplo, pela 

regulação das empresas de água e energia. 

 A discussão sobre o sistema de regulação a ser adotado, muito se relaciona com 

a constituição de redes no século XX a partir da criação das primeiras empresas de 

telefonia, água, eletricidade e gás, que destituíram os monopólios locais, substituindo-

os pela possibilidade de atendimento a consumidores cada vez mais distantes, 

incentivando inclusive a inovação tecnológica para tal. A evolução das empresas, 

inclusive, mudou o método de organização das mesmas, levando algumas a não se 

restringir mais a apenas um negócio, mas ampliar seu leque de atividades, na busca 

pelo aperfeiçoamento da capacidade instalada e aumento dos ganhos de escala (PINTO 

JÚNIOR; FIANI, 2003). 

 A regulação unissetorial, neste caso, teria por vantagem a definição de objetivos 

mais precisos, maiores possibilidades de transparência e maior capacidade de reduzir 

a assimetria informacional, principalmente sobre setores pouco especializados. Além 

disso, se destaca o menor impacto negativo, caso a regulação não seja bem realizada, 

já que a mesma incidiria apenas sobre um setor. O sistema multissetorial, por sua vez, 

atende melhor as empresas que atuam em mais de um ramo, garantindo a não 



 

29 
 

duplicação dos meios (regulação de uma empresa por duas agências), bem como a 

economia de recursos nesse mesmo sentido (apenas uma agência operando). Outros 

fatores positivos são relacionados a uma melhor compreensão macroeconômica e das 

áreas integradas, bem como um menor risco de captura pelos entes regulados, que se 

deve justamente a abrangência maior da regulação (COUTINHO; SOUTO, 2009). 

 Os modelos praticados até o século passado apresentam resultados que indicam 

o maior sucesso de regulações multissetoriais em economias de pequeno porte, não 

significando, porém, um consenso sobre o melhor modelo a ser adotado. O impasse, 

inclusive, amplia o número de defensores de uma solução que incluísse o melhor dos 

dois formatos, visando convergir setores próximos, como realizado atualmente no Reino 

Unido, para ás áreas de água, energia e saneamento. Nos EUA inclusive, se discute a 

possibilidade da criação de três grandes agências reguladoras, cujas áreas temáticas 

seriam: movimentações financeiras, proteção e fomento de investimentos e proteção 

dos consumidores, mudando até mesmo o foco atual das ações regulatórias (ibidem). 

 Também são diversos os modelos regulatórios adotados pelas agências 

responsáveis em todo o mundo. O modelo clássico tinha como marca a regulação pela 

taxa de retorno. A agência reguladora definiria tarifas para cada tipo de produto ou 

serviço da empresa alvo, projetando que os retornos das suas atividades seriam 

adequados (nem acima ou abaixo), sendo, portanto, de abordagem unissetorial. 

Entretanto, a definição das taxas de retorno apresenta alto grau de dificuldade, seja em 

relação aos ativos da empresa a serem considerados (como investimentos a serem 

retornados) ou aos custos variáveis envolvidos, exigindo um corpo técnico altamente 

especializado para tal. O modelo seria indicado então apenas para mercados com 

custos e demandas mais estáveis, sendo necessário considerar ainda o efeito Averch-

Johnson, relativo ao estabelecimento de retornos acima do necessário, visando evitar a 

falência das empresas em eventuais erros (PINTO JÚNIOR; FIANI, 1998). 

Na Inglaterra, foi desenvolvida a metodologia RPI-X, que consistia no 

estabelecimento de um limite para a empresa regulada aumentar seus preços. Pode 

atuar sob empresas multissetoriais, já que seu impacto se dá apenas sobre os 

monopólios geridos pelas mesmas, tendo como vantagens o baixo custo e a 

simplificação do processo, já que não são necessários longos estudos para a 

estipulação de X (valor máximo a ser acrescido pelas empresas). Apesar de visar 

incrementar o investimento para aumento dos lucros da empresa sob o teto estipulado, 

o modelo pode gerar subinvestimentos e produtos de qualidade duvidosa, além de não 

garantir a inexistência de sobre-lucros por parte da empresa regulada (FIANI, 1998). 



 

30 
 

 As críticas ao modelo se resumem principalmente pelo combate aos baixos 

investimentos ou de baixa qualidade, e para a melhoria dos produtos, são necessários 

esforços dos entes reguladores, bem como na concentração de informações para uma 

delimitação justa de X. Na prática, o modelo permite ao menos evitar que a empresa 

regulada adote uma política de subsídio cruzado e obtenha lucros extraordinários em 

outros setores não regulados (através de subsídios que só deveriam ser utilizados para 

os setores regulados, por exemplo). Pelo seu conjunto de características, esse modelo 

seria mais recomendado para setores de rápida inovação tecnológica, onde os 

incentivos à eficiência e inovação obteriam melhores retornos (PINTO JÚNIOR; FIANI, 

2003). 

 Dois outros modelos também são abordados na obra de Pinto Júnior e Fiani 

(2003): a regra de Ramsey, que se aplicaria aos monopólios multiprodutos, na qual a 

definição dos preços seria inversa a elasticidade dos produtos, visando cobrir os custos 

relativos às perdas de produtos não consumidos, visando incentivar a manutenção da 

produção (sem lucro para estes ressarcimentos). Outro modelo é o da tarifa em duas 

partes, utilizando de uma taxa fixa para remunerar o rendimento total, independente do 

produto ou serviço, além de uma quantia extra pela parcela efetivamente utilizada pelo 

consumidor. Neste caso, o componente fixo é relacionado ao acesso, enquanto a cota 

variável é ligada ao consumo. Ambos são aplicáveis em sistemas multissetoriais, sendo 

possível inclusive aplicar a regra de Ramsey à tarifa em duas partes, analisando a 

elasticidade dos mercados de acordo com as tarifas fixas estipuladas. 

O mercado de medicamentos, com suas características específicas, tem nas 

falhas de mercado os maiores focos de ação do governo. Isso pelo baixo incentivo à 

produção de alguns medicamentos necessários, mas de baixa lucratividade, bem como 

pela presença de fortes oligopólios no setor, que poderiam acarretar em sobrepreço e 

produção abaixo dos níveis desejados. (OLIVEIRA; LABRA; BERMUDEZ, 2006).  

Miziara (2013) aponta a presença de oligopólios e monopólios, a assimetria de 

informação e a separação das decisões sobre prescrição, consumo e custeamento dos 

medicamentos como as principais falhas de mercado no setor de medicamentos. Rêgo 

(2000) acrescenta ainda as dificuldades impostas pelas proteções de patentes e pela 

lealdade as marcas. 

Conforme apresenta Leão (2011), os gastos públicos em saúde têm evoluído 

enormemente desde a década de oitenta, crescendo tanto nas compras públicas, 

quanto pelos gastos privados, ou seja, custeados pela própria população. O autor 

aponta que diversos fatores podem afetar a evolução destes gastos, como mudanças 



 

31 
 

no perfil populacional, no sistema de saúde (oferta de novos serviços e medicamentos), 

descoberta de novas abordagens ou de tratamentos para doenças que antes não eram 

tratadas, bem como por práticas das indústrias farmacêuticas, dos profissionais da 

saúde ou até dos próprios usuários, como por exemplo, adesão a novos tratamentos. 

Dentre os gastos em saúde, o acesso aos medicamentos ganha enorme 

importância, já que por vezes é a única abordagem terapêutica possível para efetivação 

do tratamento do paciente, e sua não utilização pode minar as políticas relacionadas à 

saúde (MIZIARA, 2013). Enquanto em muitos dos países europeus, como fruto das 

políticas de bem-estar social estabelecidas no século passado, o custeio de grande 

parte dos medicamentos é responsabilidade do próprio governo, no Brasil cerca de 80% 

das compras é realizada pela própria população. 

Conforme aponta Rêgo (2000, p. 369), “praticamente nenhum governo abre mão 

de utilizar seu poder de monopsônio para contrabalançar o poder de monopólio das 

empresas protegidas por patentes”. As compras governamentais de medicamentos 

apresentam sempre volumes maciços a ponto de serem consideradas monopsônios, 

mesmo em países onde o percentual é relativamente baixo, quando comparado as 

compras totais (como o caso brasileiro). 

Na teoria econômica, a separação entre comprador e consumidor final, que 

ocorre sempre que a aquisição é feita por um terceiro que não o paciente final, é vista 

como um problema de agência. O pagador (ou principal) deseja maximizar o resultado 

de suas ações, levando em consideração os gastos provenientes de um tratamento que 

torne a saúde do paciente boa. O médico (neste caso, o Agente), deveria auxiliar o 

principal nessa demanda, mas tende a se preocupar unicamente com a saúde do 

paciente, independente dos gastos envolvidos para a tal fim, até mesmo pelo esforço 

necessário para obter informações sobre os preços dos medicamentos e seus 

substitutos (LISBOA et al., 2001). 

Para reduzir os gastos envolvidos com o financiamento de medicamentos e 

reduzir os impactos do problema observado acima, utiliza-se das práticas de regulação 

pelo lado da demanda, relacionadas ao controle dos gastos. Nestas, o primeiro 

instrumento econômico é a definição da lista de medicamentos passível de 

disponibilização, ressarcimento total ou parcial, ou ainda a adoção de políticas de co-

pagamento (que ajudariam a evitar a sobreutilização incentivada pela gratuidade). 

Também são possíveis práticas para influenciar as prescrições médicas, relacionadas 

a critérios de custo-efetividade, obrigando inclusive a atuação sob tetos orçamentários 

estabelecidos. Nestes casos, os mesmos podem ser definidos por região, e um eventual 



 

32 
 

descumprimento pode ocasionar na perda de bônus salariais pelos médicos 

responsáveis (REGO, 2000).  

A regulação pelo lado da oferta, por sua vez, reflete no controle de preços 

exercido em grande parte dos países. Rêgo (2000) aponta que apenas uma minoria dos 

países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) 

deixam a definição dos preços livres, enquanto a maioria deles define alguma forma de 

regulação relacionada a definição dos preços ou ao controle dos lucros das empresas 

do setor. Nos países em que o controle é mais incisivo, os aumentos registravam índices 

abaixo da inflação, podendo estes ocorrerem com base no custo do produto, no preço 

de medicamentos já existentes no mercado, nos preços exercidos em outros países, na 

análise de custo e efetividade ou por definição dos preços de referência para reembolso.  

 Ao abordar o mercado de medicamentos, em específico, Gadelha, Costa e 

Maldonado (2012, p. 24) afirmam que a indústria farmacêutica 

(...) é marcada por elevado grau de internacionalização da produção e 

intensa concentração de mercado. Assim, poucas empresas produzem 

bens parcialmente diferenciados, sem haver, portanto, uma 

competição por meio da diferenciação de preços. 

 O autor ressalta ainda que as barreiras de entrada que justificam tal quadro são 

causadas muito em função do grande volume de recursos necessários para pesquisa e 

desenvolvimento, dos quais surgem os novos medicamentos, bem como da proteção 

obtida via patentes, que garantem o monopólio de novos produtos durante determinado 

período de tempo. A assimetria informacional também joga papel relevante, uma vez 

que o paciente ou o Estado (não só o executivo, mas também o judiciário) não tem o 

conhecimento necessário para identificar substitutos entre os diferentes medicamentos 

existentes. 

Rêgo (2000) aponta que casos de malformação congênita ocorridos nos anos 

60, nos Estados Unidos, relacionados ao uso de talidomida por mulheres grávidas, levou 

a uma revisão completa dos aspectos relacionados a qualidade, segurança e eficácia 

dos medicamentos. Lisboa et al. (2001) comentam a evolução do tempo médio para 

aprovação de medicamentos a partir deste período, no qual o número de meses 

necessário chegou a ultrapassar o dobro do referencial de 1963, só apresentando 

reduções significativas no final dos anos 90. Como consequência, os gastos em 

pesquisa em desenvolvimento cresceram significativamente, utilizando de um quinto 

das receitas no ano 2000, frente à um gasto de apenas 8% registrado em 1970. A 



 

33 
 

necessidade de ampliar cada vez mais a economia de escala e de angariar fundos para 

grandes investimentos levou a realização de parcerias, fusões e aquisições entre 

laboratórios, tornando ainda mais consistente os oligopólios no setor.  

 As considerações de Pindyck e Rubinfeld (2005) a respeito das quantidades e 

preços praticados, ao abordar o conceito de Poder de Mercado, apontam a falha relativa 

à existência de oligopólios e monopólios, nos quais os fabricantes decidem a quantidade 

a ser produzida (menor que a quantidade desejada), induzindo um preço acima dos 

padrões esperados. Ainda é possível encontrar características de assimetria de 

informação, devido à introdução de “novos medicamentos” no mercado, os quais 

insignificantes alterações são realizadas, sem a real necessidade de substituição do 

produto anterior, visando apenas o lucro. (BRASIL, 2000). 

Segundo Gadelha, Costa e Maldonado (2012), é relevante a forte assimetria 

informacional existente entre clientes, médicos e laboratórios. Como o cliente não detém 

as informações técnicas necessárias, este demandará o medicamento prescrito por seu 

médico, mesmo que exista alternativas mais baratas e igualmente eficientes no mercado 

(desconhecidas pelo consumidor). Dada à forte inelasticidade-preço da demanda (ou 

seja, os remédios continuam a serem demandados mesmo a preços bem elevados), 

acordos ou conluios entre as empresas existentes são capazes de elevar muito os 

preços e os lucros das empresas envolvidas. Conforme o Relatório da CPI dos 

Medicamentos (2000), práticas como o tabelamento (via preços de referência) e a 

definição das listas da RENAME foram insuficientes em nosso país. 

 Conforme Pinto Júnior e Fiani (2003), as teorias econômicas, mesmo em suas 

vertentes mais liberais, assumem as falhas existentes no mercado e a necessidade de 

correções, que só poderiam ser efetuadas pelo governo. “A devida compreensão de 

quais os pontos fortes e fracos do governo e do setor privado é o que nos proporciona 

a devida delimitação das funções de cada um numa economia capitalista e num regime 

democrático” (COUTINHO; SOUTO; 2009, p. 8). 

 A atuação do Estado é indiscutivelmente necessária em relação às doenças 

negligenciadas, carentes de medicamentos suficientes e de novas pesquisas, em níveis 

satisfatórios, que hoje praticamente não são realizadas pelos agentes privados 

(OLIVEIRA; LABRA; BERMUDEZ, 2006). Além disso, as quantidades produzidas e os 

preços praticados, bem como a análise da qualidade dos produtos ofertados pela 

indústria farmacêutica são alvos cruciais para a atenção estatal regulatória. As políticas 

regulatórias de maior sucesso no setor têm ultrapassado a visão de curto prazo e 

buscado influenciar o comportamento de todos os agentes envolvidos no processo, 



 

34 
 

sejam eles médicos, pacientes, produtores ou os responsáveis pelas compras do 

Estado. Infelizmente, muitas medidas carecem de suporte técnico ou político para 

obtenção de prazos efetivos, podendo também ocorrer problemas na implementação 

das mesmas, que culminam em resultados abaixo do esperado (REGO, 2000). 

Uma das principais conclusões da CPI sobre medicamentos citada (BRASIL, 

2000, p. 149) foi que, “existem fortes indícios de que os laboratórios privados operam 

com preços excessivos e lucros anormais e recorrem a expedientes colusivos para 

delimitar mercados e criar barreiras à entrada de novos concorrentes”, bem como a 

necessidade de uma maior participação dos laboratórios públicos, que atuariam abaixo 

de seu potencial, até mesmo por receber por parte da própria organização estatal 

investimentos e reconhecimento insuficientes. 

Conforme apontado por Rêgo (2000), as dimensões continentais de nosso país, 

somadas ao grande contingente populacional, a escassez de recursos e a proposta de 

um atendimento universalizado, fazem da regulação um eixo crucial para o 

funcionamento da saúde pública. Segundo o autor (p. 397), a análise da regulação de 

medicamentos nos demais países “além de indicar que a questão dos medicamentos 

não pode ficar ao sabor das livres forças de mercados onde predomina a concorrência 

imperfeita, mostra também que não existem soluções únicas nem simplistas para a 

saúde pública. ” 

No caso brasileiro, a visão da insuficiência do sistema de controle de preços 

utilizado na década de 90, via tabelamento, incentivava a prática do sobrepreço e 

minava qualquer chance de ocorrerem investimentos no setor. Apontou-se a 

necessidade de criação de um banco de dados robusto sobre a precificação dos 

medicamentos, além de atribuição do controle regulatório à ANVISA, como efetivamente 

ocorreu nos anos seguintes. Práticas como a produção de genéricos e a simplificação 

dos processos de investigação, buscando celeridade no combate a abusos também 

compõem as conclusões relativas à necessidade de regulação no setor (ibidem, p. 343). 

O incentivo aos medicamentos genéricos requer atenção especial junto ao 

público consumidor, demonstrando que os medicamentos substitutos são de qualidade 

certificada e cumprem as respectivas exigências regulatórias. Caso tal trabalho não seja 

bem realizado, apenas a parcela da população mais sensível a diferença de preços 

entre os medicamentos tende a adquirir genéricos, enquanto parte considerável, avessa 

ao risco, mantém fidelidade a marca comercialmente conhecida. É necessário 

compreender que essa última parcela não envolve somente os consumidores, mas 

também os profissionais da saúde, inclusive aqueles da rede pública, que poderiam 



 

35 
 

impulsionar a mudança no consumo padronizado, tido como uma das falhas do mercado 

de medicamentos. O Ministério da Saúde auxiliou no aumento da segurança para o 

consumidor ao proibir que medicamentos meramente similares utilizassem nomes 

parecidos com os de outros medicamentos, obrigando-os a criarem as próprias marcas 

e impedindo a indução errônea ao consumo (LISBOA et al., 2001). 

 Rêgo (2000) sugere políticas regulatórias relacionadas tanto a oferta quanto a 

demanda para o ampliar o acesso aos medicamentos para a população brasileira sob 

preços razoáveis. No que se refere a oferta, poder-se-ia pactuar com as indústrias do 

setor os preços e o formato de reajustes, bem como a definição de indicadores e 

eventuais penalidades, acompanhado da redução de impostos e do incentivo a provisão 

de genéricos. Em relação à demanda, estariam a atenção especial às populações de 

baixa renda, visando facilitar o acesso das mesmas, principalmente aos enfermos de 

doenças crônicas. Além do acesso, medidas relativas às compras estatais são tidas 

como fundamentais: o uso do poder de compra público para contrabalancear o poder 

de mercado das empresas do setor, influências positivas nas prescrições médicas e 

adoção de bancos de preços para as compras hospitalares. 

A partir desses pressupostos e da evolução das discussões no cenário brasileiro 

posterior à criação da ANVISA e divulgação do relatório da Comissão Parlamentar de 

Inquérito sobre os Medicamentos, definiu-se a necessidade de aumentar a capacidade 

pública de produção de medicamentos, focando em quantidade e qualidade dos 

produtos (BRASIL, 2000). No próximo capítulo serão abordados os resultados 

produtivos recentes em alguns dos laboratórios públicos do Brasil, sobretudo na 

Fundação Ezequiel Dias, laboratório oficial do Estado de Minas Gerais. A partir dos 

resultados, serão discutidas as ações após a criação da ANVISA, bem como os 

impactos das mudanças regulatórias implementadas.  

 

 

 

 

 

 



 

36 
 

4. A PRODUÇÃO PÚBLICA DE MEDICAMENTOS 

 

O cenário do mercado brasileiro de medicamentos descrito pelo Relatório da CPI 

de Medicamentos apontava a presença de cartel constituído para minimizar a 

concorrência no setor e dar características de monopólio sob o comando dos envolvidos. 

Apesar das dificuldades recorrentes de se comprovar a formação de um cartel, em razão 

da ausência de provas objetivas que possam atestar sua existência, as investigações 

do setor farmacêutico identificaram registros de reuniões em ata que formalizavam os 

acordos entre 21 laboratórios privados, não se restringindo apenas ao uso de 

presunções ou o apontamento de indícios, comuns em investigações desse tipo 

(BRASIL, 2000). 

As acusações relativas a prática de preços excessivos e obtenção de lucros 

abusivos, ligadas também a ausência de livre concorrência no mercado, levaram ao 

indiciamento de 42 laboratórios privados, deixando clara a postura de aumento de 

preços dos medicamentos sem justa causa para tal. Conforme abordado no capítulo 

anterior, a prática de controle de preços utilizada à época no Brasil também foi 

condenada pelo relator, que apontou que o sistema vigente permitia que os preços 

oscilassem acima do desejado. As conclusões sugeriram mudanças profundas, que 

considerassem a necessidade de um maior acumulo de informações a respeito dos 

preços de medicamentos, ao fortalecimento da prática regulatória no setor e a maior 

celeridade nas investigações dos casos suspeitos de transgredirem os moldes 

propostos (BRASIL, 2000). 

O Relatório aborda ainda a necessidade de repensar a assistência farmacêutica 

no Brasil, tanto no atendimento as populações carentes através da provisão de 

medicamentos, quanto no maior controle e orientação para evitar o consumo abusivo 

de medicamentos por aqueles que tem melhores condições financeiras e financiam suas 

aquisições. Nesse sentido, a implementação da política de medicamentos genéricos foi 

apontada como crucial, já que os mesmos influenciariam positivamente na redução dos 

preços, desde que com o devido acompanhamento da qualidade dos substitutos 

produzidos, levando em consideração a tendência de que estes impactassem apenas 

no longo prazo, quando os principais medicamentos tivessem seus substitutos no 

mercado e a população estivesse conscientizada da possibilidade de obtê-los sob 

menor custo. 

Muitas das recomendações relativas a atualizações de leis datadas de décadas 

anteriores, ou da criação de novas leis não tiveram prosseguimento. Destaca-se a 



 

37 
 

proibição de constituição de salário de balconistas através de comissão percentual pela 

venda de determinados medicamentos, que não foi considerada nem mesmo no Projeto 

de Lei que regulamenta a profissão, cujo texto já se encontra em fases finais de 

aprovação (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2017). Outro trecho sugeria a definição de 

duras punições aos estabelecimentos que boicotassem a venda de genéricos, inclusive 

podendo resultar na cassação de sua licença de funcionamento. Ambos os trechos, 

relacionados a Lei Federal 5.991/73 não foram atendidos, dentre outras sugestões 

relevadas. 

No que tange a regulação sanitária, o relator acrescenta (BRASIL, 2000, p. 266) 

que 

É imprescindível que todos os agentes regulatórios do Estado tenham 
a concepção de que o medicamento é uma mercadoria peculiar, que 
deve ter regulamentação especial, e que as forças de mercado não são 
suficientes para o equacionamento dos seus preços, sua qualidade e 
sua disponibilidade à população. 

 
Apresentam ainda conclusões a respeito da importância da criação de um 

programa de incentivo à produção e desenvolvimento de novos fármacos, do 

fortalecimento do sistema público de produção (e dos laboratórios oficiais que o 

compõem) e dos centros universitários para realização de pesquisas de 

bioequivalências entre os medicamentos de referência e os possíveis genéricos, além 

da melhoria dos mecanismos de vigilância sanitária relativos a produção e consumo de 

medicamentos (BRASIL, 2000). 

A indústria de medicamentos genéricos teve impulso no Brasil após a 

promulgação da lei que regia a matéria em 1999, desenhada para facilitar o tratamento 

e o consumo dos medicamentos necessários à população, através de substitutos de 

custo acessível. Segundo Brasil (2002, p. 27) notou-se que 

Apenas com a aprovação de lei sobre os medicamentos genéricos, em 

1999, e a definição quanto ao papel da Agência Nacional de Vigilância 

Sanitária no processo de aprovação, fica estabelecido o arcabouço 

legal para a introdução de medicamentos genéricos no país. Ficou 

criada a denominação formal de medicamento genérico e estabelecida 

a necessidade da aferição da equivalência terapêutica, o que diferencia 

estes dos medicamentos similares e lhes dá maior credibilidade quanto 

à qualidade. 

Visando evitar a descontinuidade do lucro após a perda da proteção das 

patentes, as empresas do ramo iniciaram uma corrida pelo domínio do mercado na 



 

38 
 

década de 2000, visando adquirir, fundir ou firmar parcerias com os laboratórios 

nacionais com expertise na produção dos substitutos, mantendo assim sua hegemonia 

no setor (CORDEIRO, 2011). O governo teve papel importante na divulgação dos 

medicamentos genéricos, auxiliando a sua introdução efetiva no mercado, tanto em 

relação a aceitação da classe médica, quanto nos esclarecimentos ao público 

consumidor (BRASIL, 2002). 

O faturamento e a quantidade de medicamentos genéricos vendidos nos anos 

seguintes a lei obtiveram aumento significativo, no mercado brasileiro. Conforme 

Cordeiro (2011), a partir de 2000 notou-se um grande crescimento em relação à 

quantidade de genéricos vendidos, até atingir mais de 300 milhões de unidades anuais 

em 2006, frente a quantia no ano inicial inferior a 25 milhões. O faturamento, por sua 

vez, inferior a 200 milhões de reais em 2000, se aproximou de 1,6 bilhões em 2006. Os 

números se justificam, em parte, pelo fato da lei de genéricos incentivar a compra 

pública dos mesmos, desde que em processo licitatório obtivessem ao menos paridade 

de preço com os medicamentos referência. Estima-se que os substitutos resultaram em 

uma redução de até 56% no preço de determinados medicamentos (FUNED, 2017a).  

Segundo pesquisa feita pela IMS Health no ano de 2010, os gastos com 

medicamentos similares ou genéricos vêm crescendo, enquanto mesmo nos países de 

maior consumo, como os Estados Unidos, os gastos com medicamentos de referência 

declinam. A pesquisa indica ainda (CORDEIRO, 2011, p. 22) que nos Estados Unidos 

Os genéricos representam hoje 78% de todas as prescrições de varejo 

dispensado, sendo resultado da maior disponibilidade de moléculas em 

forma genérica, após a expiração das patentes os pacientes escolhem 

os medicamentos de menor custo. Em média, mais de 80% do volume 

de prescrição de uma marca é substituído por medicamentos genéricos 

dentro de seis meses a contar da perda de patente. 

 A perspectiva brasileira não foi diferente após a promulgação da lei de genéricos. 

Não somente o número de unidades vendidas, mas a participação em valor de mercado 

teve crescimento significativo, apesar da economicidade ofertada pelos genéricos em 

relação aos medicamentos de referência. O Gráfico 1 retrata a fatia de mercado 

abarcada por genéricos, similares e medicamentos de referência entre 2002 e 2011, 

sendo este último ano retratado a partir dos dados de janeiro a março. Os genéricos, 

antes responsáveis por menos de 5% do valor movimentado no setor, atingiram 18,47% 

ao final do período analisado, e se somados aos similares, em 2007 já possuíam mais 

da metade dos dispêndios do setor.  



 

39 
 

 

 

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Agência Nacional de Vigilância Sanitária (2017) 

Segundo o Estatístico do Mercado Farmacêutico de 2015, os genéricos 

representaram 30% das apresentações comercializadas, com impacto financeiro de 

apenas 13% em relação ao faturamento total do mercado no país. Os similares, por sua 

vez, representaram 33% das apresentações e 24% do faturamento. Os gastos com 

medicamentos genéricos e similares, apesar da ligeira queda em relação aos dados de 

2011, representam um volume de unidades comercializadas muito acima das 

relacionadas aos novos medicamentos.  É perceptível, portanto, a ampla vantagem 

custo-benefício dos medicamentos genéricos para o consumidor sobre os demais tipos 

de produto, seguido de perto pelos similares, também conhecidos como genéricos de 

marca, conforme Tabela 2 (AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA, 2016).  

Tabela 2 - Participação e faturamento no mercado farmacêutico por tipo de produto 
em 2015 

Tipo de 
Produto 

Unidades 
Comercializadas 

Faturamento Total 
Unidades 

Comercializadas % 
Faturamento 

Total % 

Novos 859.822.624  R$     21.795.658.352  22% 40% 

Genéricos 1.200.985.280  R$       7.237.467.704  30% 13% 

Similares 1.320.640.732  R$     13.124.283.630  33% 24% 

Outros 570.280.831  R$     11.771.577.975  14% 22% 

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Agência Nacional de Vigilância Sanitária (2017) 

58.60% 57.03% 55.14% 52.63% 50.49% 47.65% 44.91% 42.61% 38.60% 36.70%

36.52% 36.55% 37.26% 38.40% 38.78% 39.87% 41.22% 42.40%
44.21% 44.83%

4.88% 6.42% 7.60% 8.97% 10.73% 12.48% 13.87% 14.99% 17.19% 18.47%

0.00%

10.00%

20.00%

30.00%

40.00%

50.00%

60.00%

70.00%

80.00%

90.00%

100.00%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Gráfico 1 - Participação percentual no mercado em valor 
por tipo de produto entre 2002 e 2011

Referência Similares Genéricos



 

40 
 

 

Diversos apontamentos do Relatório da CPI de Medicamentos de 2000, 

principalmente os relativos à pesquisa e desenvolvimento e à capacidade produtiva, são 

endossados pela análise de Gadelha (2006), ao discutir as evoluções necessárias para 

competir industrialmente com os países mais avançados de todo mundo. Segundo o 

autor, todos os países que ganharam destaque em seu desenvolvimento “associaram 

uma indústria forte com uma base endógena de conhecimento, de aprendizado e de 

inovação” (GADELHA, 2006, p. 12). Entretanto, conforme coloca o autor, tal visão se 

torna problemática no contexto da saúde, já que as empresas do setor funcionam 

voltadas para a obtenção de lucro e não para a atenção as necessidades da população. 

Ressalta ainda a relevância da saúde, não só como direito do cidadão, mas como uma 

área cujo desenvolvimento e inovação geram conhecimentos primordiais a sociedade. 

Nesse sentido, organizações internacionais apontavam, nos anos seguintes ao 

Relatório, a relevância de sistematizar mecanismos que incentivem o estudo e 

desenvolvimento de medicamentos voltados para o atendimento das doenças típicas 

dos países africanos e latino-americanos. No período abordado, nenhuma das grandes 

empresas havia desenvolvido um único medicamento sequer para a atenção destas 

mazelas, enquanto o setor público falhou na mesma medida na intervenção em 

pesquisa e desenvolvimento para as chamadas doenças negligenciadas (OLIVEIRA; 

LABRA; BERMUDEZ, 2006). Nathália Miziara (2013, p. 46) aponta que, no Brasil 

São poucos os polos farmacêuticos dedicados a produção de 

tecnologia e aqueles existentes são ligados às universidades públicas, 

que normalmente produzem inovações incrementais, deixando de 

atual na ponta do desenvolvimento científico e tecnológico. 

Conforme abordado no capítulo anterior a ampliação das exigências regulatórias 

acresceu significativamente os custos para o desenvolvimento de novos produtos, 

alcançando valores incompatíveis com a realidade do setor público. Além disso, nos 

anos 90, as políticas implementadas levaram ao desmantelamento do setor de química 

fina no Brasil, aumentando a dependência dos insumos farmacêuticos adquiridos 

principalmente da Índia e da China. As importações, que somam quase 80% dos 

insumos utilizados, resultam em seguidos déficits comerciais do setor farmacêutico 

ampliando de 1,3 bilhão em 1997 para 5,5 bilhões em 2007, demonstrando a evolução 

da dependência e o desequilíbrio na balança comercial do setor (OLIVEIRA, 2007; 

TREVISAN, JUNQUEIRA; 2010). 



 

41 
 

As empresas farmacêuticas no Brasil, portanto, possuem ampla capacidade de 

fabricar produtos finais a partir das matérias primas estrangeiras, obtendo excelente 

margem de lucro no processo em um setor amplamente concentrado. Apesar dos 

resultados lucrativos obtidos, a indústria investe pouco em inovação, destinando valores 

percentuais inferiores as médias das empresas brasileiras, o que pode tornar o setor 

obsoleto em poucos anos. Dados de 2002 apontavam um mercado com características 

claras de oligopólio, com cerca de 10% das empresas dominando 80% do mercado, 

todas elas transnacionais. Cerca de nove anos depois, a mudança encontrada no setor 

se deu pelo destaque dos laboratórios nacionais produtores de genéticos, 

impulsionados pelas parcerias com laboratórios estrangeiros mencionadas 

anteriormente, ocupando 4 postos entre os 10 maiores no ranking da indústria 

farmacêutica no Brasil, persistindo, porém, o cenário oligopolista (OLIVEIRA, 2007; 

MIZIARA, 2013).  

Gadelha et al. (2013) destaca as pressões exercidas pelos genéricos ao apontar 

as aquisições e fusões nacionais de laboratórios como preponderantes para o destaque 

obtido recentemente, a exemplo da aquisição da Biosintética pelo laboratório Aché em 

2005, tornando-o líder do mercado, bem como as compras de 80% da Sintefina 

(farmoquímica nacional) pela Biolab e da australiana Mayne pelo Libbs, ocorridas no 

mesmo ano. Segundo o autor 

Esse movimento de fusões e aquisições foi particularmente intenso em 

2009. A Pfizer, por exemplo, chegou a iniciar as negociações com a 

Neo Química, que acabou sendo adquirida por R$ 1,3 bilhão pela 

Hypermarcas. A Medley, uma das principais empresas nacionais do 

setor, foi comprada por R$ 1,5 bilhão pela Sanofi-Aventis, que, com a 

aquisição, reforçou sua posição no segmento de genéricos no país. A 

previsão é de que os investimentos em fusões e aquisições por parte 

das multinacionais farmacêuticas no Brasil se ampliem 

consideravelmente nos próximos anos. (GADELHA et al., 2013, p. 273 

e 274) 

As características oligopolistas do setor e os crescentes gastos com as compras 

de medicamentos levaram o governo a ampliar o enfoque no desenvolvimento dos 

Laboratórios Farmacêuticos Oficiais, nos quais produção dos medicamentos era voltada 

para os fármacos existentes alinhados com perfil epidemiológico do país e em grande 

parte ligados as enfermidades mais comuns à atenção básica do SUS (LEÃO, 2011).  

A atenção dada a saúde resultou em modificações significativas nas instituições 

públicas voltadas para o setor, seja pela sua inclusão como um dos quatro eixos 



 

42 
 

estratégicos da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) em 

2004, seja pela criação da Secretaria Nacional de Ciência Tecnologia e Insumos 

Estratégicos (SECTIE) dentro da pasta do Ministério da Saúde em 2003. Ou seja, o 

setor obteve assim os recursos e um local específico para o desenvolvimento da área 

da saúde, seja ele de ordem científica, tecnológica e industrial. Coube à Secretaria 

citada, a responsabilidade de presidir o comitê executivo que definiria as diretrizes da 

Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos (CMED) criada também em 2003, 

que possuía dentre suas atribuições a incumbência de autorizar dos novos 

medicamentos, e de definir os preços de entrada no mercado para os mesmos e os 

valores de desconto para as compras públicas, articulando assim as regulações 

sanitária e econômica (GADELHA, 2006; OLIVEIRA, 2007, p. 46). 

A constituição do Complexo Econômico Industrial de Saúde (Ceis), composto 

pela junção de setores industriais de base química e biotecnológica (aqui representados 

os fármacos, medicamentos, reagentes, dentre outros), bem como os de base 

mecânica, eletrônica e de materiais (que incluem equipamentos e materiais clínicos), foi 

de extrema importância para os serviços de saúde em geral e estratégico nas ações 

governamentais voltadas para ele. Conforme Gadelha et al. (2013, p. 256) 

Partindo-se da conceituação de Ceis, é possível demarcar claramente 

um conjunto particular de setores econômicos, ou subsistemas, que 

estão inseridos num contexto produtivo bastante específico 

característico da área da saúde. (...) Há, de fato, um ambiente 

econômico, político e institucional em saúde que permite caracterizar 

mercados fortemente interligados e interdependentes. Como 

contrapartida, é possível pensar políticas industriais, tecnológicas e 

sociais que apresentam grande potencial de articulação, permitindo a 

concepção de intervenções, sistêmicas e de alta relevância, para o 

ritmo e direcionamento das inovações do país e para a competitividade 

empresarial nos setores da saúde. 

Destaca-se ainda a criação da Rede Brasileira de Produção Pública de 

Medicamentos, em 2005, formalizando a atuação conjunta dos LFOs na atenção das 

necessidades do sistema público de saúde, no que tange a produção e o abastecimento 

de fármacos, medicamentos e produtos para a saúde (OLIVEIRA; LABRA; BERMUDEZ, 

2006). Trevisan e Junqueira (2010, p. 649) apontam, no entanto, que o conceito de rede 

ainda é muito fraco nos órgãos ligados ao Ministério da Saúde, a começar pela 

incumbência única deste, como definidor das listas de medicamentos estratégicos do 

SUS. A centralização da decisão é incompatível com as singularidades de cada região 



 

43 
 

brasileira, nas quais “a responsabilidade primeira da saúde da população está no 

município, porque, sem dúvida, não existe “morador da União””. Os autores apontam 

ainda a impossibilidade de distribuir investimentos de ponta por toda a rede de 

laboratórios, sendo fundamental que a atuação conjunta fortaleça a distribuição de 

esforços para que um corpo competitivo seja constituído, a despeito dos fortes 

investimentos do setor privado, principalmente nos Estados Unidos, conforme exposto 

por Gadelha, Costa e Maldonado (2012). 

Os anos posteriores ao Relatório da Comissão Parlamentar Mista de Inquérito 

sobre os medicamentos, foram marcados pela restruturação econômica (através das 

regulações e das mudanças provocadas por elas) e políticas, das quais concentraram 

esforços e investimentos no setor, visando não só alterar o cenário exposto nas 

conclusões do documento, que evidenciavam a prática de preços abusivos e a 

insegurança em relação a qualidade dos medicamentos, mas também para reduzir a 

dependência dos serviços de saúde do mercado privado e das expressivas aquisições 

junto a ele. Leão (2011, p. 74) destaca os investimentos realizados no setor público ao 

apontar que 

Em 2001, com o Projeto Guarda-chuva, o Governo Federal investiu 

33,8 milhões de reais que, adicionado às contrapartidas, somaram 39 

milhões de reais em investimentos. Em sua primeira fase, os convênios 

foram firmados entre o MS e os dez laboratórios oficiais, elevando a 

capacidade produtiva desses laboratórios em aproximadamente 5,5 

bilhões de unidades, passando de 1,8 bilhões para 7,3 bilhões de 

unidades farmacêuticas anuais. 

Oliveira, Labra e Bermudez (2006) apontam a positiva peculiaridade do caso 

brasileiro, como fator relevante para a atenção às necessidades do país, pela presença 

de um extenso parque público industrial para a produção de medicamentos, com 22 

laboratórios distribuídos principalmente pelas regiões Nordeste, Sudeste e Sul do país, 

à exceção da unidade goiana, denominada Instituto Químico de Goiás (Iquego). Leão 

(2011) relata ainda que cerca de 330 milhões de reais foram acrescidos aos 

investimentos nos LFOs entre 2000 e 2010, citando ainda as previsões do Ministério da 

Saúde de continuar a incrementar recursos no setor, englobando obra civil, 

equipamentos e produção nos dispêndios. 

Recebendo frequentes investimentos, os acréscimos na capacidade produtiva 

continuaram a ocorrer na década passada. Em 2003, a Associação dos Laboratórios 

Farmacêuticos Oficiais do Brasil – ALFOB, registrava números próximos a 11 bilhões 



 

44 
 

de unidades por ano, números repassados novamente 5 anos depois, em apresentação 

realizada por um dos membros de sua própria diretoria. A manutenção dos valores deve-

se, em grande parte, pela dificuldade para obtenção de informações atualizadas, e pela 

resistência da associação e dos próprios laboratórios em fornecer maiores informações 

sobre seus aspectos produtivos. Estima-se que a capacidade em 2007 já ultrapassava 

os 12 bilhões de unidades, sendo necessário ressaltar, além das dificuldades já 

descritas para a obtenção de informações, os impactos relativos as configurações de 

produções para diferentes produtos, que poderiam afetar as possibilidades reais de 

produção, tendo em vista que determinadas configurações reduzem a capacidade de 

produzir outros produtos (OLIVEIRA; LABRA; BERMUDEZ, 2006; OLIVEIRA, 2007; 

LEÃO, 2011). 

Magalhães, Antunes e Boechat (2011) através de extensa pesquisa de campo, 

contando com participação dos Laboratórios Farmacêuticos Oficiais relevantes, 

atualizou os números naquele ano, indicando uma capacidade produtiva de mais de 16 

bilhões de unidades anuais, para todo o conjunto de laboratórios. Entretanto, o autor 

aponta que apesar os investimentos realizados, acumulando valores vultuosos, não 

devem conseguir eliminar a defasagem dos laboratórios públicos.  

Apesar da ampla necessidade de medicamentos e dos esforços para ampliar a 

capacidade dos laboratórios, chama a atenção a capacidade ociosa dos mesmos, que 

conforme exposto anteriormente atingiu níveis alarmantes nos anos 90 e que ainda em 

2003 chegou a alcançar 25% (MAGALHÃES; ANTUNES; BOECHAT, 2011). Ao abordar 

a situação dos LFOs, Santiago (2015, p. 51), aponta que a ALFOB, assim como o 

Relatório da CPI de Medicamentos, atesta que 

[...] há necessidade de investimentos junto aos LFO para 

modernização de suas plantas industriais e realização de certificação 

de suas Boas Práticas de Fabricação e Controle. Assegura que os LFO 

têm dificuldades em manter os seus registros sanitários, as 

certificações de BPFC e de atualizar seu elenco de produtos. 

Além disso, os Laboratórios Farmacêuticos Oficiais, mesmo em conjunto, têm 

dificuldade em produzir todo o conjunto de medicamentos recomendados pela 

RENAME. Segundo Oliveira (2007), apenas um terço dos medicamentos listados é 

produzido pelos laboratórios públicos, que apontam as dificuldades institucionais e a 

dependência de órgãos superiores, tanto financeiramente quanto administrativamente, 

como fatores preponderantes para o este volume insatisfatório. Magalhães, Antunes e 

Boechat (2011) concordam com a autora e acrescentam que a incapacidade ampliar o 



 

45 
 

fornecimento se deve em partes as recorrentes (e necessárias) revisões das listas de 

medicamentos, das quais a inclusão de novos medicamentos leva a um longo período 

até a possibilidade de produção, cuja a duração média é de 3 anos, entre o 

desenvolvimento da tecnologia e o registro junto a ANVISA.  

Na pesquisa de campo realizada em 2011, foram apontados cerca de 300 

registros nos 22 LFOs contatados, dos quais lideravam o laboratório paulista Fundação 

para o Remédio Popular – FURP, com 112, a representante mineira FUNED com 85 e 

o carioca Farmanguinhos, com 70 diferentes produtos. Cabe ressaltar que muitos dos 

medicamentos são produzidos por vários laboratórios, alguns deles somando 13 

laboratórios diferentes, todos com o medicamento registrado. As aquisições junto aos 

laboratórios públicos representam apenas 20% do gasto com os medicamentos pelo 

governo, tanto pelo maior número de registros pelo setor privado, quanto pela presença 

de medicamentos patenteados, levando a uma disparidade que torna os mercados mais 

próximos de um cenário de coexistência que de competição (MAGALHÃES; ANTUNES; 

BOECHAT, 2011). 

Reconhecendo a importância da assistência farmacêutica para o pleno 

funcionamento do SUS, algumas iniciativas governamentais ganharam destaque para o 

provimento à população. Implantado em dezembro de 2006, o Programa Aqui Tem 

Farmácia Popular previa o subsídio de até 90% nos custos de medicamentos para o 

tratamento da hipertensão e diabetes, além de anticoncepcionais. O crescimento do 

número de usuários foi impactante nos anos seguintes: nos primeiros meses de 2007, 

cerca de 260 mil usuários foram contemplados, número elevado para mais de 2 milhões 

de pessoas, apenas um ano depois. O programa teve impacto significativo nas classes 

C e D, e ocasionou em um aumento em nível inédito no consumo de genéricos além de 

efeitos positivos sobre os similares (TREVISAN; JUNQUEIRA, 2010). O programa 

cumpria uma das diretrizes da Política Nacional de Assistência Farmacêutica, lançada 

em 2004, que por sua vez era parte integrante da Política Nacional de Medicamentos, 

cujas estratégias se mostraram referência após a extinção da CEME (DE PAULA et al., 

2009). 

A presença dos Laboratórios Farmacêuticos Oficiais se torna importante, 

portanto, seja como estabilizadores dos preços dos medicamentos, e também como 

produtores de medicamentos para as doenças negligenciadas, nas quais o mercado 

não obtém margem de lucro suficiente para incentivar sua produção. Além disso, 

destaca-se a participação em programas estratégicos de combate a doenças 

sexualmente transmissíveis (através do fornecimento dos medicamentos necessários) 



 

46 
 

e da produção de vacinas para abastecer as campanhas do Programa Nacional de 

Imunizações (PNI), salientando, portanto, o papel fundamental como “[...] suporte 

essencial às políticas nacionais de saúde de combate e controle de doenças, e de 

promoção do acesso aos medicamentos pela população” (SANTIAGO, 2015, p. 53). 

A Fundação Ezequiel Dias, fundada em 1908, possui importante papel histórico 

na produção de medicamentos, além de uma das maiores capacidades produtivas 

atuais, sendo ela a única representante mineira dentre os LFOs. O laboratório também 

é destaque pelo número de registros e pela capacitação dos servidores que compõem 

os recursos humanos disponíveis na mesma (MAGALHÃES; ANTUNES; BOECHAT, 

2011). Através de seu sítio eletrônico, são disponibilizados os dados produtivos entre 

os anos de 2003 a 2016 conforme podemos acompanhar no Gráfico 2 abaixo, assim 

como dados detalhados sobre a produção de imunobiológicos, realização de exames 

laboratoriais e do número de patentes fruto de pesquisa e desenvolvimento na 

Instituição (FUNDAÇÃO EZEQUIEL DIAS, 2017b). 

 

Fonte: Elaboração do autor a partir de Fundação Ezequiel Dias (2017b). 

Ao analisar a produção da Funed nos últimos anos, é perceptível os impactos 

dos investimentos recebidos e das políticas implementadas após 2003, enumeradas 

anteriormente. O volume produzido em 2003, ano inicial dos dados disponibilizados, 

próximo a 300 milhões, teve aumento superior a 200% apenas 3 anos depois, 

demonstrando uma robusta capacidade produtiva no ano de 2006. Os impactantes 

números prosseguem até o ano de 2009, apesar de leves reduções em 2007 e 2008, e 

caem bruscamente a partir de 2010, apresentando números inferiores e em seguidas 

quedas a partir de 2013. 

0

200

400

600

800

1000

1200

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

293.3

648.3

907.6

1,038.9

804.0
728.2

1,104.4

545.6

299.5

173.5

44.2 37.5 12.4 10.6

Grafico 2 - Produção anual da Fundação Ezequiel Dias 
entre os anos de 2003 e 2016 (em milhões) 



 

47 
 

Conforme exposto pela própria Instituição (FUNDAÇÃO EZEQUIEL DIAS, 

2017a), a publicação do Decreto Federal 44.787/2008, que regulamenta o sistema de 

Registro de Preços, culminou em uma mudança significativa no modelo de atuação da 

Funed. Utilizando o sistema, a Secretaria Estadual de Saúde realizou diversos pregões 

no ano de 2008, com o intuito de levantar os preços dos medicamentos necessários ao 

atendimento do público mineiro, chegando à conclusão que o setor privado poderia 

fornecer muitos desses produtos sob preços inferiores aos praticados pela Funed, o que 

ampliaria o volume das compras governamentais e consequentemente, o número de 

pacientes medicados gratuitamente pelo Estado. A partir de então, foi iniciad