Entre intenção normativa e inclusão substantiva : capacidades estatais e sandbox regulatório no setor elétrico brasileiro
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2026
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Fundação João Pinheiro
Resumo
Este trabalho examina como a ativação diferenciada de capacidades estatais pode promover inclusão formal, entendida como a expansão do acesso em termos infraestruturais e administrativos sem garantia de uso efetivo ou adequado, e limitar inclusão substantiva, compreendida como o acesso efetivo, adequado e socialmente reconhecido, capaz de gerar benefícios nas dimensões distributiva, procedimental e de reconhecimento da justiça energética. Ancorado na literatura sobre capacidades estatais e desenho institucional, o estudo analisa a implementação do Programa Luz para Todos (LpT) no Território Indígena do Xingu, na Amazônia. O trabalho adota o desenho qualitativo de caso único, baseado em análise documental sistemática, reconstrução do arranjo institucional e exame de relatórios de avaliação produzidos por comunidades indígenas e organizações da sociedade civil. Os resultados indicam que o arranjo institucional priorizou capacidades infraestruturais e administrativas, enquanto capacidades político-relacionais, analíticas e dinâmicas foram mobilizadas de forma parcial. Também demonstram que LpT promoveu inclusão formal por meio da expansão da infraestrutura e do acesso administrativo ao serviço, mas apresentou limitações na inclusão substantiva, dadas inadequações tecnológicas, ausência de consulta prévia, restrições ao uso produtivo da energia e fragilidades no modelo de faturamento e na comunicação, o que comprometeu a efetividade dos benefícios sociais, econômicos e territoriais, limitando a inclusão substantiva nas dimensões distributiva, procedimental e de reconhecimento da justiça energética. A partir desses achados, o trabalho discute a proposta de institucionalização de um sandbox regulatório no setor elétrico como instrumento de governança adaptativa capaz de integrar participação territorial, aprendizado regulatório estruturado, reformas baseadas em evidências e salvaguardas distributivas, destacando que sua implementação pode ser iniciada no presente, mas requer acompanhamento contínuo ao longo de sua evolução para avaliar, de forma sistemática, as implicações formais e substantivas decorrentes da experimentação. Conclui-se que a configuração institucional, e não apenas a intenção normativa, explica a distância entre expansão formal de cobertura e inclusão substantiva.
Abstract
This work examines how differentiated activation of state capacities can promote formal inclusion, understood as the expansion of access in infrastructural and administrative terms without ensuring effective or adequate use, and constrain substantive inclusion, defined as effective, adequate, and socially recognized access capable of generating benefits across the distributive, procedural, and recognition dimensions of energy justice. Grounded in the state capacity literature and institutional design studies, it analyzes the implementation of Brazil’s Program Luz para Todos in the Xingu Indigenous Territory, in the Amazon. The work adopts a qualitative single-case design, based on systematic document analysis, institutional reconstruction, and examination of field- based evaluation reports produced by Indigenous communities and civil society organizations. Findings show that the program’s institutional arrangement prioritized infrastructural and administrative capacities, while political-relational, analytical, and dynamic capacities were only partially mobilized, with the program promoting formal inclusion through infrastructure expansion and administrative access to the service, but facing limitations in achieving substantive inclusion due to technological mismatches, absence of prior consultation, constraints on productive energy use, and weaknesses in billing design and communication, which ultimately compromised the effectiveness of social, economic, and territorial benefits.. This asymmetric activation generated formal inclusion through infrastructure expansion, but limited substantive inclusion in distributive, procedural, and recognition dimensions of energy justice. Drawing on these results, the work discusses the proposed institutionalization of a regulatory sandbox in the electricity sector as an adaptive governance instrument capable of integrating territorial participation, structured regulatory learning, evidence-based reforms, and distributive safeguards, highlighting that its implementation can be initiated in the present but requires continuous monitoring over time to systematically assess the formal and substantive implications arising from the experimentation. The work contributes to debates on state capacity and energy governance by demonstrating that institutional configuration rather than normative intent alone explains the gap between formal coverage expansion and substantive inclusion.
Palavras-chave
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RODRIGUES, G. de F. O.; LOPES, C. F. B.; SILVA, V. O. da. Entre intenção normativa e inclusão substantiva: capacidades estatais e sandbox regulatório no setor elétrico brasileiro. Campo de públicas: conexões e experiências, Belo Horizonte, v. 5, n. 1, p. e00204, 2026.
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Contido em
CAMPO DE PÚBLICAS: conexões e experiências. Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, v. 5, n. 1, jul./dez. 2026. 497 p. ISSN 2764-6009.