Ensaios em finanças públicas municipais
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2009
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Resumo
Esta tese busca discutir problemas relacionados às finanças públicas municipais
no país. Um aprimoramento de nosso federalismo fiscal, com maior descentralização de recursos e implementação de regras de transferências federativas com maiores incentivos pró-eficiência – aumentando os incentivos pró-obtenção de melhores resultados sociais por parte das unidades subfederadas – pode se revelar instrumento importante na melhoria de nossas condições sociais. Para isto, dividiu-se esta tese em quatro partes distintas.
No primeiro capítulo, discutem-se os impactos das receitas petrolíferas sobre as
finanças públicas municipais. As mudanças legais ocorridas no país na década de
noventa do último século - relativas ao setor petrolífero - levaram a crescente (e
concentrada) transferência de recursos do setor para os estados e municípios
brasileiros. A forte sensação que estes estariam sendo desperdiçados de alguma
forma vem suscitando discussões sobre a necessidade de se reformular sua
distribuição. As recentes descobertas de megacampos petrolíferos no pré-sal do litoral
brasileiro somente intensificaram este processo. Buscou-se identificar os efeitos
destas transferências sobre as variáveis fiscais municipais no país. Detectou-se que
não ocorreu substituição tributária, ou seja, estes recursos não diminuíram o esforço
arrecadatório dos municípios. Em compensação, tanto os recursos cuja distribuição é bem mais concentrada (referentes aos royalties excedentes) quanto aqueles mais bem-distribuídos (referentes aos royalties originais) levaram as prefeituras a aumentar seus gastos correntes (piorando sua composição do ponto de vista social) e diminuir seus investimentos. O contrário parece ocorrer com os recursos cuja distribuição se dá de forma intermediária (os royalties referentes às participações especiais. No segundo capítulo, discute-se o impacto das receitas petrolíferas sobre a proficiência dos alunos até a quarta série primária das escolas públicas municipais. As receitas petrolíferas – agregadas ou não – não se mostraram estatisticamente significativas na explicação do desempenho observado pelos alunos da quarta série primária das escolas municipais em português ou matemática. Este resultado, entretanto, deve ser olhado com cautela, uma vez que não é trivial identificar como (e o tempo necessário) estes efeitos seriam gerados. Entretanto, diferentes fontes de receitas municipais impactariam de forma diferenciada as proficiências observadas nos testes de português e matemática, explicitando a necessidade de se entender melhor estas diferenças para se desenhar mecanismo mais eficiente de repasse de recursos constitucionais aos municípios. No terceiro capítulo, estudam-se os impactos das emancipações municipais ocorridas na década de 90 sobre o bem-estar das populações locais. Devido à Constituição Federal de 1988, o número de municípios no Brasil multiplicou-se fortemente na década de 90 do último século. Mais de mil municípios foram criados em todo o país, fazendo seu número ultrapassar a casa dos 5.500. Este processo tem sido interpretado de forma bastante negativa. Baseado em evidências anedóticas, se pressupõe que os atores políticos locais o utilizaram para se apropriar de maior
parcela dos recursos transferidos de outros níveis governamentais. Entretanto,
nenhum esforço mais sistemático foi realizado buscando calcular, de maneira efetiva, os resultados sociais líquidos deste processo. É isto que se busca fazer aqui, utilizando dados sobre os municípios mineiros - cujo número passa de 723 em 1991
para 853 em 2000. Foram detectados impactos positivos relacionados a diversas
variáveis educacionais e de saúde. Ao mesmo tempo, o contrário ocorreu com os
indicadores de pobreza e indigência. Este resultado mostra que o movimento observado de emancipação municipal talvez tenha sido bastante benéfico, sinalizando para a existência de mercados políticos eficientes nestas localidades, o que indicaria a
necessidade de se manter uma maior autonomia local relativa a processos de emancipação de distritos. Por fim, no quarto capítulo, analisam-se os impactos de lei (implementada em Minas Gerais) que buscou aumentar os incentivos pró-eficiência das prefeituras
municipais a partir das transferências federativas. Buscando melhorar as condições de vida dos municípios mineiros, o governo estadual mineiro instituiu, em 1995, a lei
12.040, conhecida como Lei Robin Hood. Esta permitia que 25% dos recursos de ICMS a serem distribuídos aos municípios mineiros se dessem sobre resultados observáveis em diversas áreas tais como saúde, educação, conservação ecológica, entre outras. Ou seja, esta instituía, em relação a estas transferências, um contrato de alto poder com os municípios relacionados às políticas públicas implementadas. O estudo destas transferências (relativas à educação e saúde) mostrou resultados dúbios. Resultados positivos relativos à educação e à saúde parecem ocorrer em todo o estado, mas os incentivos dados poderiam ser bem maiores - faz-se necessário um refinamento das regras da partilha destas transferências. Dada a relativa escassez deste tipo de contrato em transferências federativas, seja no Brasil, seja no restante do mundo, este resultado aponta a necessidade de utilização de instrumentos de maior poder nas relações federativas, buscando incrementar as condições de vida locais.
Abstract
This thesis aims to discuss municipal public finance issues. An improvement of the Brazilian fiscal federalism, with greater resources decentralization and the
implementation of high-powered rules for the federative transfers may be an important
tool in the improvement of our social conditions. To do so, this thesis was divided into four distinct parts. The first chapter discusses the oil revenues impacts on municipalities’ public finance. The legal changes that occurred in Brazil in the nineties in the oil and gas sector led to increasing royalties transfers to Brazilians states and municipalities. The
annedoctical evidence that this transfers are not been used properly - in a way that
would increment the local welfare - have originated a important discussion about these
distribution rules. This paper tries to identify this revenues impacts over others
municipalities’ fiscal variables. It seems that this did not impact the others sources of municipalities revenue. Unhappily, some of the resources (which distribution is either more or less concentrated) led the municipalities to increase their current expenditures and diminishes their investments efforts. At the same time, they are not spending this extra money in a way that would increment the local welfare. On the other hand, the resources which distribution is between these two limits has the opposite effect. The second chapter discusses the impact of oil revenues on the proficiency of fourth grade students of primary public schools. The oil revenues - bundled or not - were not statistically significant in explaining the observed student performance in Portuguese and mathematics. This result, however, must be analyzed with caution, since it is not trivial to identify how (and when) these effects would be generated. However, different sources of municipal revenue would impact differently the students’
proficiency scores, explaining why we need to better understand these differences to
design more efficient constitutional transfer mechanisms to the municipalities.
In the third chapter, we study the impacts of municipal emancipation occurred in
the 90s on the well-being of local populations. More than a thousand of new
municipalities were created at the nineties in Brazil, due the new Federal Constitution
of 1988. There is anecdotic evidence that this was a pretty harmful process for the
Brazilian welfare, but there were no systematic attempt to valuate it properly. This paper tries to do so using data from Minas Gerais municipalities which number has
grown from 723 to 853 ones in that decade. The results suggest that this process
strongly improved the welfare of the local population. This implies that local political
markets are efficient and it should be allowed for any district to emancipate from its former municipalities, if their population wishes to do so. Finally, in the fourth chapter we analyze the impact of law (implemented in Minas Gerais) who sought to increase the incentives pro-efficiency of municipal governments. In order to improve the welfare of its citizens, the state government of Minas Gerais (Brazil) has imposed, at 1995, the state law 12.040, known as Robin Hood law. It stated that 25% of the revenue transferred to the municipalities should be allocated
through observable results achieved in education, health, environment among others.
In other words, this law established a high power contract between the state
government and the municipalities, which is not very usual. This study shows that this
law had a significant impact on the municipalities’ education and health. But it’s necessary to redesign these transfers’ rules, in order to improve its power and its
results. These results shows that the use of high powered rules in federative transfers
could be a strong mechanism in order to improve the population welfare.
Palavras-chave
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Keywords
Citação
WANDERLEY, Cláudio Burian. Ensaios em finanças públicas municipais. 2009. 159 f. Tese (Doutorado em Economia) - Escola de Pós-Graduação em Economia, Fundação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro. 2009.