Burocracia de médio escalão em contexto de crise: um estudo de caso sobre os efeitos da pandemia de Covid-19 nas políticas assistenciais de Belo Horizonte

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2022-03-22

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Fundação João Pinheiro
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Este estudo visa verificar se a pandemia de COVID-19 provocou mudanças nas capacidades necessárias para a execução das políticas assistenciais desenvolvidas pela Secretaria Municipal de Assistência Social, Segurança Alimentar e Cidadania de Belo Horizonte (SMASAC) em 2020 e se essas alterações afetaram a atuação dos gestores de nível intermediário da secretaria. Trata-se de uma pesquisa exploratória, de cunho qualitativo, que adotou como estratégia de pesquisa o estudo de caso. A operacionalização do estudo de caso se deu por meio de etapas, quais sejam a delimitação da unidade-caso, a revisão teórica, a coleta de dados, a análise e a interpretação dos achados. Foi realizada uma pesquisa bibliográfica que privilegiou três dimensões teóricas: gestão de crises, capacidade estatal e burocracia de médio escalão. O ano de 2019 foi considerado como uma referência do período pré-pandêmico e, o ano de 2020, para o período pandêmico. Para compreender como se deu a atuação da SMASAC em ambos os períodos, realizou se uma pesquisa documental, que se baseou no acesso a legislação, notas técnicas, relatórios sobre as medidas adotadas pela administração municipal, balanços de gestão e demonstrativos orçamentários. Para fins deste estudo, as políticas municipais de assistência social, de segurança alimentar e nutricional e de direitos humanos foram as políticas assistenciais avaliadas. A capacidade estatal foi considerada como o conjunto de capacidades necessárias para realizar as políticas públicas e implementar objetivos oficiais, privilegiando a dimensão administrativa do conceito. Como os burocratas de médio escalão são parte do arranjo da capacidade necessária para a execução das políticas públicas, por meio da realização de entrevistas semiestruturadas e da aplicação de questionário, captou-se a percepção desses atores da dimensão intraorganizacional da administração pública acerca das mudanças trazidas pela crise. Ao comparar os dados obtidos sobre os dois períodos considerados na pesquisa, foi possível observar os efeitos da situação de emergência em saúde pública nas políticas assistenciais que estavam sendo desenvolvidas pela SMASAC. Se os objetivos até 2019 estavam voltados para o aprimoramento da gestão e a ampliação de ofertas prioritárias, em 2020, a garantia da proteção social e a provisão alimentar emergencial se tornaram o foco da gestão. A alteração nos objetivos do órgão teve efeitos nas capacidades necessárias para a execução das políticas públicas. Quanto aos efeitos da pandemia na atuação da burocracia de médio escalão, a partir das percepções dos gestores, notou-se que a crise afetou o regime de trabalho, os processos de tomada de decisão, as interações com outros atores e as habilidades demandadas para o desempenho das funções desses atores governamentais. Espera-se que as considerações apresentadas nesta dissertação contribuam para a produção de conhecimento acerca dos efeitos da pandemia de COVID-19 na administração pública, especialmente nas políticas assistenciais; que a partir da leitura desse contexto de crise também tenha sido possível descortinar aspectos da atuação dos burocratas de nível intermediário e, consequentemente, do back office da gestão municipal em situações atípicas.

Resumo
This study proposes to verify if the pandemic of COVID-19 has caused changes in the necessary capabilities for the execution of the social assistance policies developed by the Secretaria Municipal de Assistência Social, Segurança Alimentar e Cidadania de Belo Horizonte (SMASAC), in 2020, and if these changes affected the performance of mid-level bureaucracy of the secretary. This is an exploratory and qualitative research study, which adopted the case study as its research strategy. The case study was operationalized in several stages: delimitation of the case-unit, theoretical review, data collection, analysis and interpretation of the findings. A literature research was conducted that privileged three theoretical dimensions: crisis management, state capacity, and mid-level bureaucracy. The year of 2019 was considered as a reference of the pre-pandemic period, and the year of 2020, for the pandemic period. To understand how SMASAC acted in both periods, a documentary research was conducted, which was based on access to legislation, technical notes, reports on the measures adopted by the municipal administration, management balance sheets, and budget statements. For the purposes of this study, the municipal policies of social assistance, food and nutritional security, and human rights were the social assistance policies evaluated. State capacity was considered as the set of capabilities required to carry out public policies and implement official objectives, privileging the administrative dimension of the concept. Considering the mid-level bureaucrats part of the arrangement of the capacity necessary to execute public policies, through semi-structured interviews and the application of a questionnaire, the perception of these actors from the intraorganizational dimension of public administration about the changes brought by the crisis was captured. By comparing the data obtained about the two periods considered in the research, it was possible to observe the effects of the public health emergency situation on the assistance policies that were being developed by SMASAC. If the objectives until 2019 were focused on the improvement of management and the expansion of priority offerings, in 2020, the guarantee of social protection and emergency food provision became the focus of management. The change in the agency's objectives had effects on the necessary capacities for the execution of public policies. As for the effects of the pandemic on the performance of the mid-level bureaucracy, based on the perceptions of the managers, it was noted that the crisis affected the work regime, the decision-making processes, the interactions with other actors, and the skills required to perform the functions of these government actors. It is expected that the considerations presented in this dissertation contribute to the production of knowledge about the effects of the pandemic of COVID-19 in public administration, especially in social assistance policies; that from the reading of this crisis context it has also been possible to uncover aspects of the performance of mid-level bureaucrats and, consequently, of the back office of municipal management in atypical situations.

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Guimarães, Flávia Alves. Burocracia de médio escalão em contexto de crise: um estudo de caso sobre os efeitos da pandemia de Covid-19 nas políticas assistenciais de Belo Horizonte. 2022. 135 f. Dissertação (Programa de Mestrado em Administração Pública) - Fundação João Pinheiro, Belo Horizonte.

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