Participação, desenho institucional e alcances democráticos: uma análise do Conselho das Cidades (ConCidades)
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2013
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Resumo
O artigo aborda a participação social em instituições participativas, com foco no Conselho das Cidades (ConCidades), criado em 2004 no âmbito federal. O trabalho objetiva analisar o desenho institucional do conselho, seus potenciais, limites e alcances, no que se refere aos avanços na construção das políticas urbanas no período 2004-2010. Coloca-se em questão se os elementos do desenho participativo do ConCidades favorecem ou não a realização dos potenciais de inclusão e de democratização das políticas urbanas. O desenvolvimento da pesquisa, realizada em 2010-2011, partiu de aportes no campo da democracia participativa, com ênfase nas instituições participativas, seus potenciais e elementos de variação. Destacando que a participação depende de fatores contextuais, de sua trajetória, do perfil da sociedade civil, do comprometimento do governo e dos desenhos institucionais, dirige-se a atenção para este último aspecto. O modelo analítico ancora-se em Fung (2004; 2006) e estrutura-se em três eixos: (i) participantes, (ii) formas de tomada de decisão e (iii) vinculação das decisões às políticas. A metodologia empregou recursos quali-quanti, realizando levantamentos documentais relativos ao Ministério das Cidades, às políticas urbanas no período e às Conferências das Cidades; neste último caso examinando e sistematizando as atas de suas reuniões e suas resoluções. A pesquisa indica o potencial democrático de o ConCidades engendrar avanços nas políticas urbanas e seus marcos legais, com variações ao longo da trajetória de sua atuação. Em relação ao desenho, salienta-se que a composição e a forma de escolha de representantes, dentre outros elementos, favorecem a inclusão politica e a participação. Evidenciam-se, também, limitações, principalmente seu caráter consultivo em relação às decisões da política, que tem sido objeto de questionamentos societários e propostas de alteração. Para além do desenho participativo, mudanças no âmbito institucional no Ministério e processos de participação na sociedade civil afetaram as práticas participativas e seus desdobramentos. Neste último sentido, destaca-se influência dos atores coletivos que integram o Fórum Nacional de Reforma Urbana, por meio de vários processos e repertórios de atuação. De uma perspectiva geral, o trabalho situa-se nos debates sobre as instituições participativas – particularmente conselhos –, enfatizando o desenho institucional como elemento que pode favorecer ou desfavorecer a participação deliberativa e seus efeitos nas políticas. De forma especifica, contribui ao focalizar uma experiência recente de participação nas políticas urbanas federais, ainda relativamente pouco abordada, passível de aprimoramento.
Abstract
This paper deals with the social participation at participatory institutions, focusing on the Council of Cities (ConCidades) which was created in 2004 in the federal level in Brazil. The goal of the paper is to analyze the Council’s institutional design, its potentials, limits and reach concerning advances in public policy, considering 2004-2010.One posts the question if the different elements of ConCidades’ participatory design favor the realization of potentials of inclusion and democratization of public policy, or not. The research was undertaken between 2010 and 2011 and theoretically based on sources in the field of participatory democracy on participatory institutions, its potentials and variation elements. Highlighting that participation is dependent upon contextual factors, its trajectory, civil society’s profile, the government’s commitment institutional designs, one focuses here on the design of participatory councils. The analytical model based on Fung (2004,2006) is structured in three axes: participants; forms of decision-making; and binding decisions to the policy. The methodology employed qualitative and quantitative resources, conducting documentary collection concerning the Ministry of Cities and urban policies in the period (2004-2010). The minutes of the Conferences of Cities and of the other meetings of ConCidades were systematized and analyzed. The research indicates ConCidades’ democratic potential and potential of engendering advances in urban policies and their legal frameworks, with variations along its trajectory. Regarding the design, both composition and form of choice of representatives, among other factors, encourage political inclusiveness and participation. Also some limitations become evident, especially the Council’s advisory status in relation to policy decisions, which has been questioned. Beyond the participatory design, institutional changes in the Ministry and
processes of participation in civil society have affected the practices within this participatory institution and its outcomes. The action of the collective actors that comprise the National Forum of Urban Reform affected the urban policy through various processes and action repertories. From a more general perspective, the present research lies in the debates about participatory institutions - especially councils – and institutional design as an element that can favor or discourage both the deliberative participation and its effects on policy. Specifically, this paper helps the debate on such issues by focusing on a recent, relatively little discussed - and yet to be improved - experience of participation in federal urban policies.
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Citação
BRASIL, F. P. D. et al. Participação, desenho institucional e alcances democráticos: uma análise do Conselho das Cidades (ConCidades). Revista de Sociologia e Política, Curitiba, v. 21, n. 48, p. 5-18, dez. 2013.