Auditorias operacionais a cargo dos tribunais de contas brasileiros e accountability vertical e horizontal: análise do processo de institucionalização depois de 1988
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2012
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Fundação João Pinheiro
Resumo
Os Tribunais de Contas (TC) são instituições incumbidas de fiscalizar a gestão de recursos públicos, configurando-se suas decisões efetivas avaliações dos atos de governantes e burocratas, tanto sob o aspecto da verificação da sua conformidade com a lei quanto da aferição do desempenho substancial das políticas públicas, o que vem se realizando, mais recentemente, por meio das denominadas auditorias de natureza operacional (ANOP). Esta pesquisa analisa o processo de instalação das ANOP nos TC do Brasil e, mais detidamente, no Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCMG), aproximando essa recente modalidade de fiscalização à visão institucionalista da accountability, repartida nas perspectivas horizontal, que se materializa pela atuação de agências estatais de balance e asignadas, e vertical, que se materializa pela atuação da sociedade. Segundo a literatura revisada, as ANOP, por suas características essenciais, tendem a promover accountability sob a perspectiva vertical, colaborando na redução da assimetria de informações entre, de um lado, governantes eleitos e burocratas e, de outro, eleitores, imprensa, ONG, associações civis e conselhos de políticas públicas. A revisão da literatura e os dados colhidos por meio de questionários sugerem que as ANOP não estão institucionalizadas no ambiente dos TC subnacionais, sendo executadas, com algumas exceções, de forma rarefeita. Dados colhidos de TC nacionais apontam que a instituição de ato normativo e de unidade estrutural específica sobre ANOP não influenciam na desenvoltura quanto à realização efetiva da modalidade, em termos de quantidade de auditorias. Na percepção de atores estratégicos internos do TCMG, as ANOP se amoldam à perspectiva vertical da accountability e contam com ambiente favorável ao seu significativo crescimento em proporção com relação às auditorias de conformidade. Quanto aos aspectos desse processo incipiente de institucionalização que possam se configurar óbices ou impulsos ao desenvolvimento das ANOP, os entrevistados consideraram como obstáculos decisivos para a institucionalização das auditorias operacionais a capacitação e treinamento dos servidores, as limitações estruturais e financeiras internas e o desconhecimento da modalidade. Como incentivos, identificaram os entrevistados, principalmente, os benefícios das promessas embutidas na ferramenta, a atuação do PROMOEX e do TCU nesse tema e as ações de capacitação já realizadas.
Abstract
The Courts of Auditors (CoA) are institutions responsible for supervising the management of public resources. Its decisions represents effective evaluations of the acts of governments and bureaucrats, by the verification of its compliance with the law and by the benchmarking of substantial public policy, which has been carried out more recently, through the so-called audits of operational nature (AOP). This research analyzes the process of installing AOP in Brazil´s CoAs and, more closely, in the Court of the State of Minas Gerais (MGCoA), bringing this recent form of monitoring to the institutionalist vision of accountability, shared in the horizontal perspective, materialized by the actions of state agencies, and vertical perspective, materialized by the society's activities. According to the reviewed literature, the AOP, for their essential characteristics, tend to promote accountability in the vertical perspective, helping to reduce the information asymmetry between, on one hand, elected officials and bureaucrats and on the other, voters, media, NGOs civic associations and public policy councils. The literature review and data collected through questionnaires suggest that AOP are not institutionalized in the environment of the state´s CoA, running, with some exceptions, in a rarefied way. Data collected from CoAs show that the national institution and a normative act on specific structural unit AOP do not influence the efective achievement of the modality in terms of number of audits. In the perception of strategic actors of MGCoA the AOP conforms to the vertical perspective of accountability and have favorable environment for its significant growth in proportion with compliance audits. According to the respondents, aspects of this incipient process of institutionalization can be taken as obstacles or impulses to the development of AOP. They consider critical obstacles the training of workers, the structural and financial limitations and the lack of internal knowledge. As incentives, the respondents primarily identified the benefits of the promises embedded in the tool, the performance of PROMOEX and of the Union Court of Aditors in this issue and the actions already undertaken in training.
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NAVES, Luís Emílio Pinheiro. Auditorias operacionais a cargo dos tribunais de contas brasileiros e accountability vertical e horizontal: análise do processo de institucionalização depois de 1988. 2012. 132 f. Dissertação (Mestrado em Administração Pública) - Fundação João Pinheiro, Belo Horizonte, 2012.