Entre o texto e o contexto: institucionalização dos programas de integridade no Brasil
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2019-12-09
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Fundação João Pinheiro
Resumo
A corrupção é fenômeno multifacetado, de incidência mundial, cujos efeitos mobilizam estratégias para seu controle e prevenção. Este trabalho tem como tema os programas de integridade, tidos como a forma contemporânea mais eficaz de enfrentamento à corrupção por entidades como a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Contemporaneamente, no Brasil, têm se multiplicado tanto nas organizações privadas como nas públicas, sendo mais conhecidos como programas de compliance nas primeiras. O objetivo geral desta dissertação é analisar a institucionalização dos programas de integridade no Brasil. Do ponto de vista teórico, o trabalho justifica-se na medida que o tema é recente, objeto de conflitos conceituais e há lacunas na produção acadêmica a ele relacionada. Do ponto de vista social, a adoção e a implementação de um programa de integridade exigem investimento de múltiplos recursos por parte de uma organização, o que gerou, inclusive, um mercado de
programas de integridade. Ademais, recursos públicos estão sendo investidos, visto que a Administração Pública vem adotando programas de integridade e promovendo sua adoção por organizações privadas, especialmente por meio da legislação. Ademais, a discussão do tema é de extrema relevância em razão da gravidade e complexidade do problema que se propõe a enfrentar: a corrupção. Os fundamentos teóricos utilizados na dissertação baseiam-se nas ideias do novo institucionalismo. Na análise do fenômeno da institucionalização dos programas de integridade optou-se, a partir dos estudos de caso, pelos prismas de Tolbert e Zucker (1999), Peci (2016) e Scott (2014) em conjunto com DiMaggio e Powell (2005). Como pano de fundo, resgatou-se o cenário regulatório anticorrupção, bem como as perspectivas de corrupção: a weberiana; a relacionada com a teoria da escolha pública e a republicana. Metodologicamente, optou-se pela pesquisa qualitativa, por meio de estudo de casos, analisando os programas de
integridade em seis organizações de relevância nacional, integrantes da esfera privada e da Administração Pública direta e indireta. Realizou-se revisão da literatura, levantamento da legislação e de fontes secundárias. As técnicas utilizadas na coleta de dados e evidências foram: (i) levantamento documental; (ii) percepção de especialistas obtidas com a participação em 16 eventos relacionados ao tema da integridade; (iii) entrevistas em profundidade com quatro informantes qualificados; e (iv) estudo de seis casos por meio de 14 entrevistas semiestruturadas, os quais foram interpretados pelo método da análise de conteúdo. Os achados da pesquisa revelam que os programas de integridade estão inseridos na perspectiva republicana de corrupção. Os processos inerentes à institucionalização descritos por Tolbert e Zucker (1999) indicam que quatro organizações pesquisadas estão na etapa de habitualização, enquanto outras duas estão em objetificação e nenhuma em sedimentação do seu programa de integridade. Análise similar a partir das etapas do programa de integridade permite afirmar que nenhuma delas possui internalizada cultura de integridade. Nos termos de Peci (2006), o que influenciou na institucionalização dos programas de integridade no contexto institucional foram as dinâmicas de mercado, a legislação e os efeitos da Operação Lava Jato. No campo organizacional, verificou-se influência da rede organizacional que, a depender do caso, envolvia fornecedores, acionistas, clientes, holding, órgãos reguladores, bem como entidades públicas
celebrantes de acordos de leniência e Polícia Federal. A estrutura interna das organizações pesquisadas influenciou os programas de integridade em decorrência de diversas características como tamanho da organização, grupo profissional predominante, tutela dos fundadores, características do corpo funcional e disputas de poder. O processo de institucionalização, sob o prisma de Scott (2014), reflete as influências da aceitação e da reprodução de normas e valores. Verificou-se nos pilares regulatórios a influência da legislação, notadamente a Lei nº. 12.846/2013 e do Código de Conduta interno das organizações; no pilar normativo, destacaram-se os incentivos para a internalização dos programas de integridade por meio de múltiplas estratégias; e no pilar cognitivo-cultural, verificou-se o isomorfismo mimético, geralmente nas falas de exaltação da integridade e de conduta ética, advindos de pressões internas em prol de um discurso anticorrupção. Uma vez que, nesta dissertação, os programas de integridade são
analisados a partir do propósito anticorrupção, conclui-se que para que esses alcancem resultados positivos em relação ao seu fim, é necessário que as etapas iniciais do processo de institucionalização sejam superadas por meio da implementação de mecanismos e instrumentos conectados com o realinhamento cultural da organização, que promovam a assimilação dos valores e das práticas formalizadas nos documentos por todos os membros da organização, de forma que sejam aplicados à atuação cotidiana. O estudo colabora com a discussão técnica e propositiva relacionada à corrupção no país por meio da análise dos programas de integridade, propiciando como implicação prática a reflexão sobre a necessidade de as organizações
fortalecerem práticas para a institucionalização dos programas de integridade no sentido de sua sedimentação. Em termos acadêmicos, a originalidade da pesquisa revela-se na discussão de temática pouco estudada e na utilização de ferramental teórico e metodológico relevante. Em
termos sociais, a análise do fenômeno da corrupção reforça a premência da difusão de mecanismos e instrumentos para prevenção e contenção, alinhando-se com as premissas contemporâneas aclamadas pela sociedade brasileira. Por fim, sugere-se que novos estudos continuem analisando a institucionalização dos programas de integridade a fim de verificar a sua evolução e disseminação, além de pesquisas que verifiquem a sua eficácia em relação à corrupção.
Resumo
Corruption is a multifaceted phenomenon, with worldwide incidence, the effects of which mobilize strategies for its control and prevention. This paper has as its theme integrity programs, which are considered by entities, such as the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), as the most effective contemporary way of confronting corruption. Contemporarily, in Brazil, they have multiplied both in private and public organizations, the former being better known as compliance programs. The general objective of this dissertation is to analyze the institutionalization of integrity programs in Brazil. From a theoretical point of view, this particular research is justified as the theme is recent, as it is an object of conceptual conflicts and there are gaps in the academic production related to it. From a social point of view,
the adoption and implementation of an integrity program requires investment of multiple resources by an organization, which has even created a market for integrity programs. In addition to public resources being invested, the Public Administration has been adopting integrity programs and promoting their adoption through private organizations, especially via legislation. By the same token, the discussion of the topic is extremely relevant due to the gravity and complexity of the problem that it proposes to face: corruption. The theoretical foundations used in this dissertation are based on the ideas of the new institutionalism. In the analysis of the phenomenon of the institutionalization of integrity programs, we chose, based on the case studies, the prisms of Tolbert and Zucker (1999), Peci (2016) and Scott (2014)
together with DiMaggio and Powell (2005). As a background, the anti-corruption regulatory scenario was recaptured, as well as the prospects for corruption: the Weberian; the one related to the theory of public choice and the republican one. Methodologically, qualitative research was selected, through case studies, analyzing the integrity programs in six organizations of national relevance, members of the private sphere and of the direct and indirect Public Administration. Literature review, survey of legislation and secondary sources were conducted. The techniques used to collect data and evidence were: (i) documentary survey; (ii) perception of specialists obtained by participating in 16 events related to the theme of integrity; (iii) indepth interviews with four qualified informants; and (iv) study of six cases through 14 semistructured interviews, which were interpreted by the content analysis method. The survey's findings reveal that integrity programs are embedded in the republican perspective of corruption. The processes inherent to institutionalization described by Tolbert and Zucker (1999) indicate that four organizations surveyed are in the habitualization stage, while two others are in objectification and none in sedimentation of their integrity program. Similar analysis based on the steps of the integrity program allows us to state that none of them has an internalized culture of integrity. According to Peci (2006), what influenced the institutionalization of integrity programs in the institutional context were the market dynamics,
the legislation and the effects of Operation Car Wash. In the organizational field, there was an influence of the organizational network, which, depending on the case, involved suppliers, shareholders, customers, holding, regulatory agencies, as well as public entities celebrating leniency agreements and Federal police. The internal structure of the organizations surveyed influenced the integrity programs as a result of several characteristics such as the size of the
organization, the predominant professional group, founders' tutelage, characteristics of the staff and power disputes. The institutionalization process, from Scott's perspective (2014), reflects upon the influences of acceptance and reproduction of norms and values. The influence of legislation was verified in the regulatory pillars, notably in Law no. 12,846 / 2013 and the organizations' internal Code of Conduct; in the normative pillar, prominent incentives for the internalization of integrity programs were noticed through multiple strategies; and in the cognitive-cultural pillar, mimetic isomorphism was found, generally in the statements of exaltation of integrity and ethical conduct, arising from internal pressures in favor of an anticorruption discourse. Once, in this dissertation, integrity programs are analyzed based on the anti-corruption purpose, it is concluded that for these programs to achieve positive results in relation to their goal, it is necessary that the initial stages of the institutionalization process overcome the implementation of mechanisms and instruments connected with the cultural realignment of the organization, which promote the assimilation of the values and practices formalized in the documents by all members of the organization, so that they are applied to daily activities. The study collaborates with the technical and purposeful discussion related to corruption in the country through the analysis of integrity programs, providing as a practical implication on the reflection of the need for organizations to strengthen practices for the institutionalization of integrity programs in the sense of their sedimentation. In academic terms, the originality of the research is revealed in the discussion of a not much pursued studied topic and in the use of relevant theoretical and methodological tools. In social terms, the analysis of the phenomenon of corruption reinforces the urgency of the dissemination of mechanisms and instruments for prevention and containment, in line with the contemporary premises acclaimed by Brazilian society. Ultimately, it is suggested that further studies continue to analyze the institutionalization of integrity programs in order to verify their evolution and dissemination, as well as conduct research that verifies their effectiveness in relation to corruption.
Palavras-chave
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Keywords
Citação
Viol, Dalila Martins. Entre o texto e o contexto: institucionalização dos programas de integridade no Brasil. 2019. [175 f. : il. color.]. Dissertação( Programa de Mestrado em Administração Pública) - Fundação João Pinheiro, [Belo Horizonte] .