Capacidade estatal na arrecadação tributária municipal : uma análise da eficiência na arrecadação do imposto sobre serviços dos municípios de Minas Gerais entre 2003 e 2019
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2025
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Fundação João Pinheiro
Resumo
No contexto do federalismo fiscal, este estudo abordou os temas capacidade estatal e arrecadação tributária municipal, proporcionando empiricamente uma estimativa da eficiência na arrecadação do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) dos 853 municípios de Minas Gerais, no período de 2003 a 2019. Os índices médios de eficiência foram comparados entre o grupo dos municípios aderidos ao Programa de Modernização da administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais Básicos (PMAT) e ao Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Municípios Brasileiros (PNAFM) e os demais municípios; o grupo dos municípios emancipados nos anos 1990 e o restante; e o grupo dos municípios pertencentes à região do Norte de Minas Gerais e os das outras regiões. Foram descritos os principais aspectos dos citados programas federais de modernização, demonstrando o progresso das adesões e o volume de recursos financiados; assim como, a evolução das receitas próprias e das transferências do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e da cota-parte do Imposto Sobre Operações relativas à Circulação de Mercadoria e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), bem como executada a verificação dos determinantes econômicos, institucionais e administrativos na arrecadação do ISSQN. Utilizou-se a pesquisa bibliográfica para a parte teórica e o modelo de fronteira estocástica e análise estatística descritiva para a parte empírica. Os resultados indicaram aumento real crescente nas receitas próprias dos municípios de Minas Gerais; mas também a existência de potencial para aumentar a capacidade estatal fiscal dos municípios no período em questão. Foi apurado crescimento acelerado dos níveis de eficiência e a taxas decrescentes, porém mais perceptível nos municípios com menores níveis de eficiência. A capacidade burocrática foi medida pelo número de servidores concursados vinculados à administração pública municipal, tendo sido detectado aumento da ineficiência na arrecadação, atribuível a custos de adequação. Identificada baixa adesão dos municípios mineiros aos programas federais de modernização, e, em específico, dos municípios do Norte de Minas Gerais e dos municípios emancipados nos anos 1990. Foi verificado que, para ser um participante dos programas, o município precisava ter um mínimo de capacidade estatal burocrática com pessoal qualificado e capacidade de endividamento. Os municípios aderentes aos programas federais já eram eficientes antes mesmo da adesão, devido a possíveis questões estruturais ou institucionais precedentes. Concluiu-se que a adesão aos programas
federais não foi a causa do aumento na eficiência da arrecadação do ISSQN, mas provavelmente o uso de novas técnicas de informatização e o advento da nota fiscal eletrônica de serviços. Os programas federais não promoveram melhorias na capacidade estatal fiscal dos municípios mineiros; entretanto, diante do potencial de crescimento nessa área, percebeu-se a necessidade de: diminuição das exigências para a participação nos financiamentos; adaptações específicas para as realidades locais dos municípios de médio e pequeno porte; capacitação burocrática e creditícia para os municípios menos desenvolvidos da região Norte do Estado de Minas Gerais e para os emancipados; e, ainda, divulgação dos programas de modernização.
Resumo
In the context of fiscal federalism, this study addressed the state capacity and municipal tax revenue themes, providing an empirical estimation of revenue efficiency of Brazilian municipal service tax (Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISSQN) of Minas Gerais’ 853 municipalities, from 2003 to 2019. Average efficiency indices were compared between the group of municipalities that joined the financing programs (Programa de Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais Básicos – PMAT) and (Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Municípios Brasileiros – PNAFM) and the other municipalities; the group of municipalities that were emancipated in 1990s and the rest; and the group of municipalities belonging to the Northern region of Minas Gerais and those from other regions. The main aspects of the aforementioned programs
were described, demonstrating the progress of adherence and the volume of financing; as well as the evolution of own revenues and transfers of government resources (Fundo de Participação dos Municípios – FPM) and the share of tax on goods (Imposto Sobre Operações relativas à Circulação de Mercadoria e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS), along with the verification of the economic, institutional and administrative determinants in the collection of the municipal service tax (ISSQN). Bibliographic research was used for the theoretical part; descriptive statistics and stochastic frontier model analysis were used for the empirical part. The results indicated a growing real value increase in the own revenues of municipalities in Minas Gerais, but also the existence of potential to expand the fiscal capacity of the
municipalities during the period. Accelerated growth in efficiency levels was observed at decreasing rates, although more noticeable in municipalities with lower efficiency. Bureaucratic capacity was measured by the number of career civil servants employed by the municipal public administration, and an increase in collection inefficiency was detected, probably due to compliance costs. Low adherence to federal programs was identified among municipalities in Minas Gerais, specifically those in Northern region of this state and also those that were emancipated in the 1990s. It was found that, in order to be a participant in the programs, the municipality needed to possess a minimum of bureaucratic state capacity with qualified personnel and debt capacity. Municipalities participating in the programs were already efficient even before joining, due to possible preceding structural or institutional issues. It was
concluded that adherence to federal programs was not the cause of the increase in ISSQN collection efficiency, but rather the use of new computerization techniques and the advent of electronic service invoice. Federal programs did not promote enhancements in the fiscal state capacity of municipalities in Minas Gerais; nonetheless, given the potential for growth in this area, it was noticed the need to: reduce the requirements to joining financing programs, make specific adaptations to the local realities of small and medium-sized municipalities; provide debt and bureaucratic capacity for less developed municipalities in the Northern region of Minas Gerais and for the emancipated in 1990s; and dissemination of modernization programs.
Palavras-chave
Keywords
Citação
COSTA, I. C. Capacidade estatal na arrecadação tributária municipal: uma análise da eficiência na arrecadação do imposto sobre serviços dos municípios de Minas Gerais entre 2003 e 2019. 124 f. Dissertação (Mestrado em Administração Pública) - Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho da Fundação João Pinheiro, 2025.